法院裁判：规范性文件中增设义务的规定不能作为执法依据
【裁判要旨】
《北京市公安局顺义分局关于印发对进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理实施意见的补充通知》增设了申请人的义务范围，且截至一审法庭辩论终结前，申请人客观上亦不能实现该义务，因此，《北京市公安局顺义分局关于印发对进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理实施意见的补充通知》的上述规定不能作为被告办理本区户口迁移的依据。
【裁判文书】
北京市顺义区人民法院
行政判决书
（2016）京0113行初221号
原告刘冰，男，汉族。
被告北京市公安局顺义分局仁和派出所，住所地北京市顺义区仁和镇仓上街8号。
负责人王忠诚，所长。
委托代理人何伟成，北京市公安局顺义分局法制处副科长。
第三人刘寿海，男，汉族。
原告刘冰因认为被告北京市公安局顺义分局仁和派出所不履行户口迁移法定职责，于2016年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月6日立案后，于2016年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，通知刘寿海作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告刘冰，被告北京市公安局顺义分局仁和派出所副所长汤迅及委托代理人何伟成，第三人刘寿海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月30日，原告向被告提出户口迁移申请，要求将其户口迁入北京市顺义区XXX号。被告以原告未提交合法的房产手续为由拒绝原告的户口迁移申请。
原告诉称：原告于1981年4月17日出生在北京市XXX7号，原告出生后户籍登记在该处，户主为原告之父刘寿海。1999年原告因服兵役将户口从北京市XXX7号迁出。2002年年底，原告服役期满退出现役，将户口迁入顺义区XXX室，原告退役后一致居住在XXX7号。2016年3月，原告向被告申请办理城镇户口迁入手续，要求将本人户口迁回原籍XXX7号，但被告以口头方式告知原告不具备户口迁入条件，且不予出具任何书面文件。原告认为公民有权依据户口管理规定提出迁移申请，且符合户口迁移的相关法律规定，被告作为履行户口管理职责的行政机关应当依法履行职务。为维护原告合法权益，故诉至法院，请求判令被告根据原告申请将原告户口迁移至XXX7号。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
（略）
被告辩称：一、原告要求将其户籍从XXX室迁入北京市XXX7号，被告发现原告不能提供北京市国土局顺义分局的房产变更手续，被告答复原告其户口迁移手续不符合规定，不能将其户籍从XXX室迁入北京市XXX7号。原告在起诉状中提到被告未依法行使户籍迁移法定职责的说法不属实。二、被告已依法履行法定职责。1.《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。依照本条例规定，北京市公安局人口管理处为规范本市城乡结合部地区和农村地区常住人口登记管理工作制定了人管办字〔2009〕151号《北京市公安局人口管理处文件》，北京市公安局顺义分局为规范本区城乡结合部和农村地区户口登记工作制定了顺公字〔2009〕198号《北京市公安局顺义分局文件》和顺公字〔2010〕68号《北京市公安局顺义分局文件》。2.对没有农村宅基地证，房屋产权经法院调解、判决或经区县级以上公证处公证的，在办理农村地区户口迁移手续时，除提供法院判决书、调解书或公证处公证书外，还需同时出具区国土局的房产变更手续。被告已经告知原告其户口迁移情况不符合规定，不能为其办理户口迁移手续，故被告已经履行了户籍迁移法定职责。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
（略）
第三人述称：第三人同意原告的诉讼请求。第三人未向本院提供证据。
本院对上述证据认证如下：原告提交的全部证据和被告提交的全部证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，能够证明原告及其家属的亲属关系和户籍登记情况以及原告向被告提出户口迁移申请被告拒绝的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳，但原告提交的证据1不能直接证明其在涉诉宅院内具有合法房产。
经审理查明：原告系非农业户口，已婚，其户籍现登记在XXX室，并居住XXX7号。原告的父亲刘寿海、母亲何友芳、姐姐刘颖均系非农业户口，该三人户口均登记在XXX7号。XXX路7号的宅基地使用证（临时）1992年登记的户主姓名为刘志平，刘志平系原告的爷爷，已经去世。
2016年3月30日，原告向被告提出户口迁移申请，要求将其户口从XXX室迁入北京市XXX7号。被告认为原告未提交合法的房产手续，故拒绝为其办理户口迁移手续。原告认为被告不履行法定职责，遂在法定期限直接向本院提起行政诉讼。
北京市公安局人口管理处于2009年7月7日印发人管办字〔2009〕151号文件，即《北京市公安局人口管理处关于印发进一步加强本市城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理工作意见的通知》，其中规定：二、（一）投靠亲属入户。投靠亲属指配偶、户主父母及未成年子女间的户口迁移。1.受理条件：被投靠人或投靠人在农村地区具有合法的房产手续。合法房产手续包括农村宅基地证，未发放宅基地证的，提供乡镇规划部门签发的土地使用证明；或区县级以上公证部门出具的有关房屋产权的分家单、析产、赠予以及继承的公证书；或法院出具的有关房屋产权的判决书或调解书等司法文书。2.须提供的证件证明：本人书面申请，《居民户口簿》，《居民身份证》，《结婚证》、独生子女证等亲属证明，户主、房主同意落户证明，合法的房产手续，社区民警调查报告。农业人口迁入还要提供村委会同意迁入证明。
北京市公安局顺义分局于2009年7月29日印发顺公字〔2009〕198号文件，即《北京市公安局顺义分局关于进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理的实施意见》，其中规定：二、（一）投靠亲属入户。投靠亲属指配偶、户主父母及未成年子女间的户口迁移。1.受理条件：被投靠人或投靠人在农村地区具有合法的房产手续。合法房产手续包括农村宅基地证，未发放宅基地证的，提供由政府相关部门签发的土地使用证明（1999年前审批的宅基地由乡镇土地科出具证明，1999年后由区国土局出具证明）；或区县级以上公证部门出具的有关房屋产权的分家单、析产、赠予以及继承的公证书；或法院出具的有关房屋产权的判决书或调解书等司法文书。2.须提供的证件证明：（1）本人书面申请；（2）《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》、独生子女证等亲属关系证明；（3）合法的房产手续；（4）户主、房主同意落户证明；（5）社区民警调查报告；（6）农业户口迁入还要提供村委会同意迁入证明，同时附带村民代表大会决议书。
北京市公安局顺义分局于2010年1月1日印发顺公字〔2010〕68号文件，即《北京市公安局顺义分局关于印发对进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理实施意见的补充通知》，其中规定：对没有农村宅基地证，房屋产权经法院调解、判决或经区县级以上公证处公证的，在办理农村地区户口迁移手续时，除提供法院判决书、调解书或公证处公证书外，还需同时出具区国土局的房产变更手续。
诉讼中，原告称其属于《北京市公安局顺义分局关于进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理的实施意见》中投靠亲属入户的情形，被告对此坚持认为原告未提交合法的房产手续，并称本案中区国土局的房产变更手续是指将宅基地使用证（临时）中登记的户主姓名刘志平变更登记为刘冰。
另，庭审过程中，原告提出对北京市公安局人口管理处人管办字〔2009〕151号文件、北京市公安局顺义分局顺公字〔2009〕198号文件、北京市公安局顺义分局顺公字〔2010〕68号文件的合法性进行审查。
本院认为:根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款、第二款的规定，被告负责其辖区内的户口登记工作。为进一步规范本市城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理工作，有效解决城乡结合部地区和农村地区因拆迁等原因非农业人口向农村地区迁移户口等问题，根据《中华人民共和国户口登记条例》和北京市公安局《派出所办理常住户口登记工作规范》，北京市公安局人口管理处制定的《进一步加强本市城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理的工作意见》合法有效，其中第四部分规定，有关分县局要根据此工作意见精神，结合区县实际，研究细化本区县城乡结合部地区和农村地区户口登记管理办法，在报请区县政府同意或认可的情况下，下发派出所贯彻执行。
北京市公安局顺义分局根据上述规定，结合顺义区实际制定的《关于进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理的实施意见》合法有效，其中规定对于非农业人口迁入宅基地投靠亲属入户均需提供合法的房产手续。《北京市公安局人口管理处关于印发进一步加强本市城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理工作意见的通知》和《北京市公安局顺义分局关于进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理的实施意见》均没有对房屋产权经法院调解、判决或经区县级以上公证处公证的还需同时出具区国土局的房产变更手续之规定。而《北京市公安局顺义分局关于印发对进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理实施意见的补充通知》却增设了申请人的义务范围，且截至一审法庭辩论终结前，申请人客观上亦不能实现该义务，因此，《北京市公安局顺义分局关于印发对进一步加强城乡结合部地区和农村地区常住户口登记管理实施意见的补充通知》的上述规定不能作为被告办理本区户口迁移的依据。
本案中，原告为非农业人口，根据现有证据，其虽提交刘志平的宅基地使用证（临时），但此不能证明涉诉宅院内的房产归原告或第三人所有，因此，在原告未提交上述文件要求的除区国土局的房产变更手续以外的相关合法房产手续的情况下，其要求被告履行户口迁移法定职责的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘冰的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘冰负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 杨 鑫
人民陪审员 张志良
人民陪审员 马淑贤
二〇一七年二月二十一日
书 记 员 徐 鹤
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