司法判例 ：行政机关对违法建设实施强制拆除应当依法履行相应的法定程序

司法判例：行政机关对违法建设实施强制拆除应当依法履行相应的法定程序

烟语法萌 2019-05-15

【裁判摘要】

1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

2、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，参照《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条之规定，行政机关对违法建设实施强制拆除前，应当依法履行违法建设调查、制作限期拆除决定、催告、听取陈述申辩及制作强制拆除决定等法定程序，实施强制拆除时亦应当依法履行通知当事人到场及清理有关物品、当事人拒不清理时制作财物清单、制作现场笔录及摄制录像等程序。

【裁判文书】

北京市第三中级人民法院

行政判决书

（2018）京03行终534号

上诉人（一审原告）北京市崇熙装订厂，住所地北京市顺义区后沙峪镇马头庄村东。

被上诉人（一审被告）北京市顺义区后沙峪镇人民政府，住所地北京市顺义区后沙峪镇双裕街39号。

一审第三人北京市顺义区后沙峪镇马头庄村经济合作社，住所地北京市顺义区后沙峪镇马头庄村。

一审第三人顺义区后沙峪地区办事处马头庄村村民委员会，住所地北京市顺义区后沙峪镇马头庄村。

上诉人北京市崇熙装订厂（以下简称崇熙装订厂）因诉北京市顺义区后沙峪镇人民政府（以下简称后沙峪镇政府）强制拆除行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2018）京0113行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月6日公开开庭审理了本案。上诉人崇熙装订厂的委托代理人杨懂辉、黄艳，被上诉人后沙峪镇政府的委托代理人贺明迪、杨海民，北京市顺义区后沙峪镇马头庄村经济合作社（以下简称马头庄经济合作社）和顺义区后沙峪地区办事处马头庄村村民委员会（以下简称马头庄村委会）的委托代理人孙振杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

后沙峪镇政府于2017年11月11日组织有关人员将崇熙装订厂和马头庄经济合作社、马头庄村委会所建的位于北京市顺义区后沙峪镇马头庄村东的7414.3平方米房屋予以强制拆除。崇熙装订厂不服，诉至一审法院，请求确认后沙峪镇政府将涉案厂房强制拆除的行政行为违法。

一审法院经审理查明，崇熙装订厂原名为北京市宏兴装订厂。1991年，崇熙装订厂与马头庄村委会签订了土地房屋租赁合同，崇熙装订厂取得了涉诉土地和马头庄村集体所有的地上房屋的使用权。1993年11月30日，崇熙装订厂取得了原北京市顺义县人民政府颁发的顺-后-马头庄集建（证）字第27号《集体土地建设用地使用证》，用地面积为1752平方米，建筑占地665平方米。庭审中，崇熙装订厂称上述土地使用证中的665平方米房屋包括马头庄村委会所有的约200平方米，其余部分为崇熙装订厂自己所建，且确权之后，马头庄村委会所有的房屋均已倒塌，崇熙装订厂又重新进行了翻建和扩建。马头庄村委会和马头庄经济合作社对此说法予以否认，称被强拆的涉诉房屋中有787.05平方米属于村集体所有。双方对各自说法均未提交有效证据予以证明。此后，因上述土地房屋租赁合同丢失，2004年6月14日，崇熙装订厂与马头庄经济合作社和马头庄村委会重新补签了《集体土地承包、财产租赁合同书》（该合同前面文字记载的出租方为马头庄经济合作社，末尾加盖的公章是马头庄村委会）。该合同约定：马头庄经济合作社和马头庄村委会提供土地和房屋供崇熙装订厂使用，租赁期限为50年，自1991年1月1日至2041年12月31日止，租赁金额为3万元；崇熙装订厂在承租期限内，保证马头庄村集体的财产完好无损，如需维修费用由崇熙装订厂负责；双方都必须服从当地整体规划，如规划占地拆迁，崇熙装订厂无条件搬出（接到通知一个月内），同时协议书到此终止。合同中还约定了双方享有的其他权利、义务。自1992年至2006年期间，崇熙装订厂在未取得规划许可手续的情况下，在承租的土地上新建了厂房，至后沙峪镇政府实施强制拆除行为时，其承租土地上的厂房总面积为7414.3平方米。

2014年2月18日，北京市规划委员会向后沙峪镇政府出具规（顺）执函〔2014〕043号《关于崇熙装订厂所建房屋规划审批情况的函》，内容是：位于马头庄村东南的由崇熙装订厂所建砖混结构房屋建筑面积7414.3平方米，未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）。2014年4月15日，后沙峪镇政府对崇熙装订厂作出〔2014〕31号《限期拆除决定书》（以下简称31号限拆决定），认定崇熙装订厂所建前述7414.3平方米的房屋未依法取得乡村建设规划许可证，属于违法建设，限期责令崇熙装订厂自行拆除，恢复原地貌。同时，该决定书还告知了崇熙装订厂享有陈述、申辩以及行政复议和行政诉讼的权利。2014年4月18日，后沙峪镇政府对崇熙装订厂作出催字〔2014〕第31号《催告通知书》，督促崇熙装订厂自行拆除上述房屋。因崇熙装订厂在限期内未自行拆除上述房屋，2014年4月21日，后沙峪镇政府又对崇熙装订厂作出〔2014〕第31号《强制拆除决定书》（以下简称31号强拆决定），决定于2014年4月25日18时0分之后对涉诉房屋予以强拆，并告知崇熙装订厂自行清理存放在房屋内的财物，否则损失自行承担。2014年4月29日，崇熙装订厂针对31号限拆决定和31号强拆决定向北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）提出行政复议申请，要求撤销上述两个决定书。2014年6月13日，顺义区政府作出顺政复字〔2014〕36号《行政复议决定书》，以后沙峪镇政府认定主体有误、执法程序违法为由，撤销了31号限拆决定。2014年7月16日，顺义区政府作出顺政复字〔2014〕37号《行政复议决定书》，以认定主体有误以及合法性基础不存在为由，撤销了31号强拆决定。

2014年7月9日，北京市规划委员会向后沙峪镇政府出具规（顺）执函〔2014〕198号《关于北京市崇熙装订厂、马头庄村委会所建房屋规划审批情况的函》，内容是：位于马头庄村中心街6号的由崇熙装订厂、马头庄村委会所建房屋建筑面积7414.3平方米，未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）。2014年7月10日，后沙峪镇政府针对崇熙装订厂和马头庄村委会作出〔2014〕73号《限期拆除决定书》（以下简称73号限拆决定），认定二单位所建的上述7414.3平方米房屋属于违法建设，限期责令二单位自行拆除。2014年7月14日，后沙峪镇政府针对上述二单位作出催字〔2014〕第73号《催告通知书》，督促二单位履行73号限拆决定。因二单位未自行拆除上述房屋，2014年7月17日，后沙峪镇政府又针对上述二单位作出〔2014〕第73号《强制拆除决定书》（以下简称73号强拆决定）。崇熙装订厂不服73号限拆决定和73号强拆决定，再次向顺义区政府申请行政复议。2014年9月11日，顺义区政府作出顺政复字〔2014〕63号《行政复议决定书》，以认定事实不清、执法程序明显缺失为由，撤销了73号限拆决定。后沙峪镇政府于2014年8月20日作出〔2014〕第1号《撤销决定书》，自行撤销了73号强拆决定，崇熙装订厂遂撤回了其针对73号强拆决定的行政复议申请，顺义区政府于2014年9月11日作出顺政复字〔2014〕68号《行政复议终止通知书》，终止了行政复议。

2014年11月5日，后沙峪镇政府针对崇熙装订厂所在的马头庄村中心街6号的砖混、彩钢结构房屋进行了现场检查和勘验。经测量，房屋总建筑面积为7414.3平方米。勘验时，马头庄村委会当时的村主任兼经济合作社社长秦炳义在场。2014年11月17日，北京市规划委员会向后沙峪镇政府出具规（顺）执函〔2014〕298号《关于北京市崇熙装订厂、后沙峪镇马头庄村委会所建房屋规划审批情况的函》，内容是：位于马头庄村中心街6号的由崇熙装订厂、马头庄村委会所建房屋总建筑面积7414.3平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2014年11月19日，后沙峪镇政府再次向崇熙装订厂和马头庄村委会作出〔2014〕第108号《限期拆除决定书》（以下简称108号限拆决定），要求二单位自行拆除上述7414.3平方米违法建设。2014年11月24日，后沙峪镇政府向崇熙装订厂和马头庄村委会作出催字〔2014〕第108号《催告通知书》，督促二单位履行108号限拆决定。崇熙装订厂不服108号限拆决定，再次向顺义区政府申请行政复议。因在复议期间，后沙峪镇政府自行撤销了108号限拆决定，崇熙装订厂遂撤回行政复议申请，顺义区政府于2015年1月7日作出顺政复字〔2014〕98号《行政复议终止通知书》，终止了行政复议。

2017年11月6日，后沙峪镇政府再次对马头庄村中心街6号的砖混及彩钢结构房屋进行了勘验，测量结果与2014年11月5日相同，房屋总建筑面积为7414.3平方米。测量时，现任马头庄村委会主任在场。2017年11月8日，后沙峪镇政府再次向崇熙装订厂和马头庄村委会作出〔2017〕第33号《限期拆除决定书》（以下简称33号限拆决定），主要内容是：上述二单位所建7414.3平方米房屋未依法取得乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令二单位于2017年11月10日18时0分之前自行拆除违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，后沙峪镇政府将依法组织拆除。该决定书还告知了二单位享有陈述和申辩的权利以及不服决定书享有行政复议和行政诉讼的权利、期限。同日，后沙峪镇政府将33号限拆决定拍照后通过手机彩信方式发送给了崇熙装订厂的法定代表人。2017年11月10日，后沙峪镇政府将该决定书直接送达给马头庄村委会。2017年11月11日上午，后沙峪镇政府组织有关人员将涉诉7414.3平方米房屋予以强制拆除。同日，后沙峪镇政府通过手机给崇熙装订厂发送了一条信息，主要内容是请崇熙装订厂在三日内自行清理拆后残值物品，逾期未清理，损失自行承担。庭审中，后沙峪镇政府称其强拆前将房屋内的财物搬出并堆放在了崇熙装订厂的大门口，由保安统一看管了三天，之后财物的情况不清楚。2017年11月13日、14日，崇熙装订厂通过电话联系后沙峪镇政府，要求取回残值物品，未果。

崇熙装订厂不服33号限拆决定，于2017年11月20日向顺义区政府提出行政复议申请。顺义区政府于2018年1月9日作出顺政复字〔2017〕164号《行政复议决定书》，以后沙峪镇政府执法程序明显缺失为由，撤销了33号限拆决定。因不服后沙峪镇政府的强拆行为，崇熙装订厂在法定起诉期限内直接向本院提起涉案之诉。

另，根据北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局（以下简称规土委顺义分局）于2018年5月15日向一审法院作出的《关于协助调查北京市崇熙装订厂所占土地权属情况的复函》（以下简称《复函》）及附件可知：2012年12月13日，顺义区政府为马头庄经济合作社核发了京顺集有（2012）第00698号《集体土地所有证》，崇熙装订厂承租的土地在该《集体土地所有证》范围内，目前土地权利人尚未对该土地所有证申请注销登记。同时该宗土地位于“顺义区后沙峪镇马头庄村土地一级开发A地块项目”范围内。2010年7月27日，北京市土地整理储备中心顺义区分中心取得该项目一级开发授权，于2014年12月29日取得北京市人民政府的征地批复（京政地字〔2014〕92号），并于2015年7月31日办理了征地结案（京国土〔2015〕征结字〔4〕号）。

一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，涉诉房屋建于1991年至2006年期间，当时涉诉土地明确属于后沙峪镇政府管辖的规划区域内，依据上述规定，后沙峪镇政府具有拆除其规划区内违法建设的法定职权。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十七条第一款规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。……当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。

根据上述法律并参照规章规定，行政机关在对违法建设实施强制拆除之前，应当对相关当事人作出限期拆除决定，限期当事人自行拆除违法建设；当事人在限期内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人自行履行义务，告知当事人相关权利、义务。经催告后，如果当事人逾期仍未自行履行拆除义务，行政机关需要强制拆除违法建设的，还应当对当事人作出强制拆除决定，并提前5日在现场公告。

本案中，后沙峪镇政府实施的强制拆除涉诉房屋的行为存在以下问题：第一，后沙峪镇政府虽然对崇熙装订厂和马头庄村委会作出了33号限拆决定，但此后并未作出催告书履行催告的义务；第二，后沙峪镇政府在强制拆除涉诉房屋之前，未制作强制拆除决定书，未告知崇熙装订厂和马头庄村委会强制拆除涉诉房屋的具体时间，未通知崇熙装订厂自行清理房屋内的财物，亦未提前5日在现场公告强制拆除决定；第三，后沙峪镇政府强拆涉诉房屋时未按规定制作笔录和财物清单，亦未摄制录像；第四，强制拆除涉诉房屋之后，后沙峪镇政府未依法将清理出的财物交还崇熙装订厂；第五，后沙峪镇政府强制拆除涉诉房屋时，崇熙装订厂和马头庄村委会对其作出的33号限拆决定享有的行政复议和行政诉讼的权利期限尚未届满。

综上所述，后沙峪镇政府对涉诉房屋的强拆行为明显违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认后沙峪镇政府于二〇一七年十一月十一日强制拆除位于北京市顺义区后沙峪镇马头庄村东由崇熙装订厂及马头庄村经济合作社和马头庄村委会所建的七千四百一十四点三平方米房屋的行为违法。

崇熙装订厂不服一审判决，上诉至本院，认为：一、后沙峪镇政府没有强拆涉案房屋的法定主体资格，无法定职权；二、被强拆涉案房屋的面积权属，其提交的证据完全可以认明；三、后沙峪镇政府实施强制拆除涉案厂房的行为程序严重违法；四、后沙峪镇政府实施强制拆除涉案厂房的目的不合法，欲以拆除违法建筑物的手段达到其拆迁不给补偿、少给补偿的目的。综上，请求二审法院撤销一审判决，从实体及程序上确认后沙峪镇政府将涉案厂房强制拆除的行政行为违法。

后沙峪镇政府、马头庄村经济合作社、马头庄村委会均不同意一审判决，坚持一审答辩意见。

崇熙装订厂在举证期限内提供了以下证据：

（略）

后沙峪镇政府在举证期限内向一审法院提供了下列证据：

（略）

法律依据是：（略）

马头庄经济合作社和马头庄村委会述称，认可后沙峪镇政府强拆行为的合法性。

马头庄经济合作社在举证期限内向本院提交的证据是：

1.评估图斑。

2.非住宅房屋示意图。

3.财产确认书。

上述证据证明涉案的7414.3平方米厂房包含了马头庄村集体的892.65平方米的房屋。

马头庄经济合作社在举证期限内向一审法院提交了一份调取证据申请，申请一审法院到北京鼎荣茂华房地产开发有限公司或北京金诚立信房地产评估有限公司调取马头庄经济合作社和崇熙装订厂涉诉土地上被拆除房屋涉及拆迁评估的完整材料，一审法院予以准许，但北京鼎荣茂华房地产开发有限公司表示没有一审法院要调取的材料。因马头庄经济合作社没有提供北京金诚立信房地产评估有限公司的办公地址和联系人，故一审法院无法向该公司调取证据。

马头庄村委会未向一审法院提交证据。

为了查明涉诉土地是国有土地还是集体土地，一审法院依职权请求规土委顺义分局对此协助调查。2018年5月15日，规土委顺义分局作出了《复函》，并于2017年5月17日向一审法院出具该《复函》。

经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：（略）

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，涉案厂房建于1991年至2006年期间，建设行为发生时涉诉土地属于集体土地，后沙峪镇政府对此具有依据上述规定进行查处的职权。

根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，参照《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条之规定，行政机关对违法建设实施强制拆除前，应当依法履行违法建设调查、制作限期拆除决定、催告、听取陈述申辩及制作强制拆除决定等法定程序，实施强制拆除时亦应当依法履行通知当事人到场及清理有关物品、当事人拒不清理时制作财物清单、制作现场笔录及摄制录像等程序。

本案中，在涉诉拆除行为之前，后沙峪镇政府已经先后三次作出过限期拆除决定、催告通知、强制拆除决定等，而顺义区政府在之前复议决定中也指出“行政机关要比照正当的法律程序基本原则及要求，有义务进行调查、勘验、向行政相对人进行权利义务告知等基本程序”。可见，后沙峪镇政府对于实施拆除行为之前应当履行的法定程序是明知的，其在本案拆除行为之前却未重新制作强制拆除决定书、履行催告的义务；在崇熙装订厂提起行政复议以及行政诉讼的法定期限未届满前，后沙峪镇政府未履行催告程序即径行拆除了涉案房屋，其存有多处违法，并不值得肯定与鼓励。同时，后沙峪镇政府亦未按照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，在拆除行为过程中履行通知当事人到场及清理有关物品、制作现场笔录和财物清单、摄制录像、及时返还财物等程序，亦属于程序违法。因此,一审法院判决确认后沙峪镇政府作出的强制拆除行为违法正确，本院应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市崇熙装订厂负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　判　长　　王文涛

审　判　员　　韩　勇

代理审判员　　王　伟

二〇一八年八月八日

法官　助理　　陈金涛

法官　助理　　冯雅琼

书　记　员　　刘琪蕊

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