最高法判例：人民法院不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约
【裁判要旨】
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
显然，此处的”法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及”三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。
会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。
可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。
只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得”城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。
人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再205号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：福建省长乐市坤元房地产开发有限公司。住所地：福建省长乐市金峰镇胪峰大道(三星村星城区）。
法定代表人：林彬，执行董事。
委托诉讼代理人：李银，男，1987年10月17日出生，汉族，住福建省长乐市，系再审申请人公司副总经理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福州市长乐区人民政府（原长乐市人民政府）。住所地：福建省长乐市解放路27号。
法定代表人：蔡劲松，区长。
委托诉讼代理人：李新颖，福州市长乐区人民政府法制办工作人员。
再审申请人福建省长乐市坤元房地产开发有限公司（以下简称坤元公司）诉被申请人福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）不履行法定职责一案，福建省莆田市中级人民法院于2016年8月15日作出（2016）闽03行初33号行政判决，驳回坤元公司的诉讼请求。坤元公司不服提起上诉，福建省高级人民法院于2017年2月28日作出（2016）闽行终695号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。坤元公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审，本院于2018年12月20日作出（2017）最高法行申8917号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年原长乐市人民政府因撤市设区原因更名为福州市长乐区人民政府，原长乐市人民政府及相应工作部门以下均相应简称为长乐区政府及相应工作部门。
一审法院经审理查明，2000年，金峰宾顺花园2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及规划中的原1#楼、11#楼地块被公开拍卖未果。2003年，长乐区政府召开金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会，并形成了[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》（以下简称[2003]174号《会议纪要》）。2004年12月21日，坤元公司在拍卖会上以最高应价依法买受，并交足价款及有关税费，更改小区名称为金峰鑫光花园。坤元公司在履行拍卖买受人所尽的义务后，向长乐区国土资源局申请办理上述地块的土地使用权变更登记手续，长乐区国土资源局于2005年9月9日出具《否定报备单》不予办理，指出其中”12#楼为违章建筑不予办理转让”。
坤元公司认为根据拍卖时拍卖行提供的材料（长补）榕房许字第××号《商品房预售许可证》批准预售楼号12#楼为商住楼及[2003]174号《会议纪要》的”四个允许”，长乐区政府应当为坤元公司的12#楼办理登记手续。坤元公司多次向有关部门申请变更有关手续未果，遂于2016年1月13日向人民法院提起诉讼，要求判决确认坤元公司买受长乐区政府委托法院拍卖的项目地块后，长乐区政府未履行拍卖附件中[2003]174号《会议纪要》的法定职责的行为违法，并确认长乐区政府不履行坤元公司长年来申请明确鑫光花园项目规划指标认定的行为违法。
一审法院认为，本案坤元公司通过竞买以最高价竞得金峰宾顺花园的商品房地块，并已经按照拍卖的约定支付了相关价款。坤元公司已取得该房屋及土地的有关权利，故坤元公司作为本案的原告主体适格。坤元公司在取得相关权利后依法向长乐区政府的下属单位长乐区国土资源局、长乐区城乡规划局等申请办理相关土地的规划指标变更、土地权属变更登记等行为并无不当。长乐区政府对隶属的下级职能部门负有领导、组织、协调等职责，但无论是办理土地权属变更还是规划指标变更等具体业务均系职能部门的职责所在，长乐区政府均不能越权给予办理。故本案坤元公司的诉求明显不符合法律的规定，不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回坤元公司的诉讼请求。
二审法院经审理查明，位于长乐区金峰镇胪峰大道北侧尚未竣工的宾顺花园2#、3#、4#、9#、10#、12#六幢商品房及规划中的原1#、11#楼地块(以下简称涉案房地产)是长乐区宾顺房地产开发有限公司开发的半成品商住楼，长乐区法院在执行案件中查封了涉案房地产，并曾于2000年1月组织对其进行公开拍卖，但未拍卖成功。2003年5月16日，长乐区政府召开”宾顺花园”资产处置有关问题协调会，对”宾顺花园”资产再次推出公开拍卖问题进行研究，并形成[2003]174号《会议纪要》，该《会议纪要》提出”四个允许”，即：1.允许补办立项、建设、征地、消防等有关审批手续。2.允许按照现状规划指标续建(除12号楼需保持现状完善建设外）。3.两块未建空地共7.4亩允许适度放宽规划指标建设。4.允许竞得者更改生活小区名称。
2004年12月21日，在长乐区法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上，坤元公司以1379.6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区法院裁定涉案房地产由坤元公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。随后，坤元公司将涉案房地产项目名称改为”鑫光花园”。2005年9月9日，长乐区国土资源局针对坤元公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对坤元公司的申请件予以退回。2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日，长乐区政府分别召开三次专题会议，协调处理坤元公司续建原宾顺花园问题和鑫光花园规划建设问题。2009年5月8日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交报告，请求对该项目规划指标给予调整。2009年8月至11月，长乐区城乡规划局经对坤元公司提出的鑫光花园规划条件变更申请进行公示、征求项目利益关系人意见、主持召开论证会后，于2009年11月13日向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。
2014年10月11日，长乐区政府召开2014年第5次市长办公会议，决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由区法院和规划局负责出具认定文件予以明确。二是同意调整规划指标。2014年10月29日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向坤元公司作出复函，通知坤元公司调整的指标，并通知持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。2016年1月13日，坤元公司以长乐区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，要求判决确认坤元公司买受长乐区政府委托法院拍卖的项目地块后，长乐区政府未履行拍卖附件中[2003]174号《会议纪要》的法定职责的行为违法，并确认长乐区政府不履行坤元公司长年来申请明确鑫光花园项目规划指标认定的行为违法。
二审法院认为，公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责，其诉讼请求的成立应当以该行政机关具有相应法定职责为前提。行政机关的法定职责应当具有法律规范依据，即应当是法律、法规、规章及其他规范性文件规定的职责。本案坤元公司的第一项诉讼请求是确认长乐区政府未履行[2003]174号《会议纪要》的法定职责违法。从本案事实方面看，长乐区政府通过召集多次专题协调会议等形式协调处理坤元公司遇到的问题，实际履行[2003]174号《会议纪要》的承诺；从法定职责方面看，坤元公司诉请长乐区政府履行法定职责的依据是[2003]174号《会议纪要》，但该《会议纪要》不属于长乐区政府履行法定职责的法律规范依据，坤元公司认为履行[2003]174号《会议纪要》属于长乐区政府的法定职责，理由不能成立。本案坤元公司的第二项诉讼请求是确认长乐区政府不履行明确项目规划指标认定的法定职责违法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：”县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”可见，城乡规划管理并非一级政府的法定职责，而属于政府规划主管部门的法定职责。本案坤元公司认为项目规划指标认定属于作为一级政府的长乐区政府的法定职责，没有法律依据，理由不能成立。综上所述，坤元公司提起本案行政诉讼，认为长乐区政府不履行法定职责，理由不能成立，据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
再审申请人坤元公司向本院申请再审，请求：一、撤销福建省高级人民法院（2016）闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03行初33号行政判决；二、依法改判，支持再审申请人提出的下列全部诉讼请求，即请求：1.确认长乐区政府未履行拍卖附件中[2003]174号《会议纪要》法定职责的行为违法；2.确认长乐区政府按住建规[2008]227号变更规划指标中不履行（拖延履行）明确项目规划指标认定的法定职责行为违法；3.本案一、二审及再审诉讼费用全部由长乐区政府承担。
其申请再审的主要事实与理由为：1.长乐区政府所作[2003]174号《会议纪要》具有规范指引作用，无论是立项、征地、建设等有关手续，均需要会议纪要作为依据，各部门才可办理。退一步讲，政府对申请人作出了允许办理有关手续的行政允诺，下属部门不作为，政府应负有相应的职责兑现该允诺；2.[2003]174号《会议纪要》明确允许再审申请人可以适度放宽规划指标，且该项目是在2005年9月福州市招拍挂规划容积率管理规定允许容积率超限0.2幅度之前拍卖竞得，当时容积率没有禁限幅度，只要符合规划技术要求即可；3.根据住建规[2008]227号《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》第三项”严格容积率指标的调整程序”第四、五条的规定，”经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告土地主管部门备案”，由此可见，规划指标（包括容积率）的变更认定的职责在于政府。
被申请人长乐区政府答辩称：案涉会议纪要的”四个允许”是政府对待涉案事宜行政许可的态度，并不构成直接办理相关事宜的法定职责，从提交的其他几个会议纪要内容来看，被申请人对再审申请人的问题也都积极的开会协调予以解决，且多数问题基本得到解决，因此被申请人不存在不履行或者拖延履行法定职责的行为。本案争议的实质，是坤元公司不补交容积率调整后依法应当补交的出让金，导致相关职能部门对项目的有关审批手续无法进一步实施。
本院另查明，2004年坤元公司拍卖取得涉案地块与资产后，因各种原因始终未能取得相关准建手续；涉案地块2004年以来未进行相应的开发建设。
本院认为，本案的焦点问题为长乐区政府是否存在不履行职责的行为。具体分述之：
一、关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的”法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及”三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。
会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。
对本案而言，[2003]174号《会议纪要》议定的”四个允许”，是长乐区政府就涉案房地产后期开发的行政允诺，也即成为长乐区政府及其职责部门相应的法定职责。一、二审法院认为[2003]174号《会议纪要》所议定的”四个允许”职责，不属于长乐区政府的法定职责，系对法定职责的错误理解，依法应予纠正。
二、关于长乐区政府是否负有保证[2003]174号《会议纪要》内容得以实现的职责问题
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务；也即当事人因规划、土地出让等工作部门未依据相应的实体法规定及时履行其作为工作部门依法履行的职责，应当直接诉请该工作部门，而不能诉请市、县人民政府依法履职。
但是，本案的特殊性在于[2003]174号《会议纪要》所确定的”四个允许”所涉及的规划调整、土地出让与管理等内容，虽然是长乐区政府规划与土地管理等工作部门的法定职责，但长乐区政府以[2003]174号《会议纪要》作出”四个允许”承诺的方式，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为长乐区政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在未依法定程序否定[2003]174号《会议纪要》等文件的效力之前，长乐区政府应秉持诚实守信的原则，确保政府纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行”四个允许”，也即成为长乐区政府依法必须履行的法定职责。坤元公司认为长乐区政府及其工作部门未全面履行[2003]174号《会议纪要》议定的”四个允许”职责的，既可以选择以[2003]174号《会议纪要》为依据直接起诉相应的工作部门，也可直接以长乐区政府为被告要求其与相关工作部门共同履行[2003]174号《会议纪要》所议定事项。
长乐区政府认为其工作部门不履行相应职责的，可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项的规定，改变或者撤销该工作部门不适当的命令、指示等。一、二审法院均认为项目规划指标认定、土地管理等”四个允许”方面的约定，不属于人民政府职责而属于相应工作部门职责的认定，未充分考虑到相关职责系政府纪要所确定，构成认定事实不清、适用法律错误。
三、关于长乐区政府应当如何履行[2003]174号《会议纪要》所确定职责的问题
[2003]174号《会议纪要》作出后，坤元公司于2004年12月21日在长乐区人民法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上以1379.6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区人民法院裁定涉案房地产由坤元公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。但随后的2005年9月9日，长乐区国土资源局针对坤元公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对坤元公司的申请件予以退回。后长乐区政府虽于2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召开专题会议，协调处理坤元公司续建原宾顺花园问题和鑫光花园规划建设问题，但直到2014年10月11日长乐区政府召开的2014年第5次市长办公会议才决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由法院和规划局负责出具认定文件予以明确；二是同意调整规划指标。2014年10月29日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。
2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向坤元公司作出复函，通知坤元公司调整的指标，并通知其持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。然而，直到本院审查时，坤元公司在长达15年时间内，未能得以开展任何建设，涉案争议房地产仍处于2003年拍卖前的状态。坤元公司巨资竞得项目长期未得以推进，经济损失不可谓不大。原因虽然是多重的，但长乐区政府及其工作部门未依法、及时、全面履行相关纪要内容，不依法履职甚至互相推诿，显然是重要原因之一。
诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得”城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。因此，长乐区政府应当在收到本判决书后，严格按照[2003]174号《会议纪要》的内容及时组织、督促和协助相关工作部门履行相应的法定职责。
显然，依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复；正如相对人有义务以书面要式行为向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。
长乐区政府与相应工作部门应当依法回应坤元公司的申请和诉求；对于15年来因法律法规政策调整等原因，出现原有规定与现有规定相冲突的，应当考虑保护相对人信赖利益，作出对坤元公司有利的解释和执行，而不能因此加重相对人的实际负担；在对拍卖等文件的理解存在分歧时，也应当本着有利于相对人的原则进行解释。当然，合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。坤元公司对约定的容积率由2.35调整为3.692又增加至4.616后的相关土地出让金的补交问题，亦应秉持诚信原则，实事求是地与长乐区政府及其工作部门进行测算和协商，在弥补资金等实际损失与保持合理利润的情况下，依法予以补交。双方无法协商一致的，长乐区政府则应及时作出行政决定或者《会议纪要》，载明其与相应工作部门对相关问题的明确、具体、可执行的意见，并依法送达坤元公司，而不能久拖不定、议而不决，更不得与工作部门之间相互推诿。坤元公司对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护企业合法权益。
综上，坤元公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。一、二审法院有关政府会议纪要决定的事项不是政府法定职责的认定，系对法定职责的错误理解，构成认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销福建省高级人民法院（2016）闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03行初33号行政判决；
二、确认福州市长乐区人民政府未全面履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》确定职责的行为违法；
三、责令福州市长乐区人民政府在本判决生效之日起九十日之内根据本判决依法履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》等所确定的职责。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人福州市长乐区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 张爱珍
审 判 员 白雅丽
二〇一八年十二月二十九日
法官助理 殷 勤
法官助理 黄 礼
书 记 员 于 露
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