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谣言、言论自由与法律规制
摘要：谣言的本质是一种信息，在谣言上集聚了公民的言论自由和知情权，在谣言规制上，若采用过度严苛的规制政策，则会导致寒蝉效应，影响言论自由的行使与思想市场的形成。在谣言规制上如何寻求谣言规制与言论自由之间的平衡与界限，是政府规制谣言所需要考虑的根本问题。与此同时，谣言在一定意义上也扮演了民意信息反馈的作用，政府只要妥善利用，就可以成为弥补正式信息途径不畅的补充。
关键词：谣言 言论自由 知情权 寒蝉效应 规制
谣言发韧于口传、闲聊、纸质媒介、BBS讨论区、网站留言板、个人博客、实时通信和手机短信等方式，其起源却通常无法查证。网络等新媒体特有的匿名作用，对谣言传播推波助澜，扩大了谣言影响范围，使其来源不明的特性更加明显。尽管谣言的表现方式不一，但谣言也具有一些共性的特点。
1、信息性。谣言首先是一种信息，信息从字面意义上可理解为在一定程度上具有确切信赖的情况消息。不仅包含着事物的实在状态而且也代表着人们对该事物的认识。谣言不仅透露出事物的状态，更多的也是一种主观认识或判断。谣言与信息的区别也主要在于主观上是否相信。
2、不确定性。谣言的不确定性表现在来源不确定、事实不确定以及结果的不确定性。谣言并非必然就是虚假捏造的谎言，而是在谣言传播之时没有充分的事实依据。例如在重大人事任免之前所传播的信息，有些也被事后证明确实属实。朱熹《诗集传》把谣言定义为“浮浪不根之言”，难以找到其原创者，谣言具有极强的迷惑性，它包含了真实的事实碎片，通过人们认识社会所具有的潜在的知识链接点，进一步强化了人们的认识。
3、公共性。谣言具有共享性，不特定多数人在一定时间、空间内对同一则谣言的相互传播，并不会减损信息的价值。民众正是在信息共享中看到和自己息息相关的利益牵连，才会孜孜不倦地参与到信谣、传谣的过程中。谣言的公共性表现为非官方性，即谣言的来源并非通过官方或媒体在正式场合所发布出来的。
4、传播性。谣言是动态的，而非一种静止的状态或结构。若无传播，谣言只会淹没在铺天盖地的信息中。人们在接触到谣言后往往采取多点交叉辐射、接力传递的方法，不断加入自己对谣言的理解，夸大、缩小或改变谣言中的某一个或某一些细节，使得信息会出现三种形式的失真：削平、锐化和同化。
本文无意纠缠于谣言的概念，同时也坚信谣言是只可描述，而不可定义的，谣言只是一种未经证实的，或没有明确事实依据、公众在短时间之内难以区分其真伪的社会舆论或传闻。
2、谣言的产生途径
谣言是一种语言现象，也是一种文化现象，反映着谣言所在时代的社会问题与群体心理。“在群体中，每种感情和行动都具有传染性”并造成了群体易于接受暗示的表现，通过相互传染的过程，会很快进入群体中所有人的头脑，群体感情的一致倾向会立刻变成一个即成事实。[3]也正是基于共有知识，加上谣言通俗易懂，降低了接受的难度和传播成本。熟人社会也增加了谣言传播的低成本，增强了传播者的可信赖性。而且基于法不责众的心理，人们对于传播谣言的基本态度就是这并非违法行为。
谣言传播有一个过程，首先是谣言的发布者进行首次传播；构成谣言的信息要素与传播者有一定相关度，有相当的重要度，并且易于传播。而且传播者是相对比较接近信息源，但只了解信息的部分或只言片语。再次由二手传播者进行相互间传播，形成谣言；有些谣言在传播中，常常变样，这一方面是接受者和传播者的记忆错误所致，更重要的是各人在传播过程中有意无意地加上自己的主观色彩。
谣言能迎合不明真相者的心理需求，社会公众对所传播事件未知和人们的好奇心是促成谣言产生的关键因素。在日常生活当中权威媒体和政府扮演着提供信息，满足民众知情权的最重要的角色。信息范围可谓包罗万象、事无巨细，但权威媒体和政府提供信息却要受太多的局限性，如国家秘密、商业秘密、个人隐私等等，不能及时快捷地满足民众全方位对信息的要求。谣言通常是在官方对某些议题的说明模糊、不确定甚至虚假时开始流传。Allport 给出了一个决定谣言的公式：谣言＝（事件的）重要性×（事件的）模糊性；他们在这个公式中指出了谣言的产生和事件的重要性与模糊性成正比关系，事件越重要而且越模糊，谣言产生的效应也就越大。[4]当重要性与模糊性一方趋向零时，谣言也就不会产生了。除重要性外，内容诉求及表达方式对于接收群体应当具有可接受性。谣言传播除了谣言本身之外，还需辅以社会环境、传播者、信谣者等特定因素。
1、社会环境。勒庞认为传统的宗教、政治及社会信仰的毁灭，和技术发明给工业生产带来的巨变是引发传统社会进入现代转型的主要原因。[5]各个时代都有各种谣言粉墨登场，即使是法治健全的当代社会，也不能幸免。其产生有一个共性，个人焦虑或者处于一种没有安全感的状态中，对社会没有信任感，同时社会转型与秩序紊乱也加剧了谣言产生与传播的幅度与广度。谣言是社会环境投射的影子。[6]谣言的爆发与民众的利益得失有关系,当民众感到利益得不到足够保障时,谣言往往应运而生。
2、传谣者。传谣者当中既有对信息缺乏正确判断与分析的非理性行为，也有理性与功利的行为，对谣言中的信息要素进行有意识的增加、删减、润饰。2011年3月日本地震海啸核泄漏引发抢盐闹剧，“这里面不排除小商家和不良批发商散布谣言，引起不明真相的市民哄抢，导致市场供求紊乱后，出现部分超市断货后引发更大的恐慌。”[7]在社会变迁事前，散布谣言的大多是那些在社会变革中利益遭受损失的群体，其试图通过散发谣言来发泄对社会不满，也包含一部分企图利用社会动荡获取利益的群体。
谣言之所以被转述、被感染主要是因为谣言本身所具有的某种价值，能满足传谣者的某种需要。“性兴趣是产生许多流言蜚语与大多数丑闻的原因；焦虑是我们常听到的恐怖威胁性谣言的动力；希望与渴望产生白日梦式的谣言；仇恨产生指责性的谣言与诽谤。”[8]或是支持某种疑虑，或是证实某种惧怕，或是表示某种希望等等，即谣言的传播者能在谣言上寻找到自己所渴望追求的信息或现象。一言以蔽之，人类的任何需求都可能给谣言提供动力。
3、信谣者。
某一谣言的传播范围有其限制,由于过滤性选择认知规则发生作用,它只会在有类似想法的人中传播,主要对“易受影响”的人起作用。谣言在传播过程中总是试图借助信息的筛选、过滤和取舍塑造受众的认知，使得接受者容易把经过自己改编、歪曲想象后的幻觉与真实混为一谈。谣言的传播起点一般都是某人多少有些模糊记忆所产生的印象，在该印象得到肯定后，就会引起相互传染（无论传谣者是故意还是过失）。如日本海啸造成的中国购买食盐风波，主要是基于SARS期间对于板蓝根等消炎抗菌药物抢购的前车之鉴。在环境模糊时，民众根据已有的信息碎片，对事件意义和解释的建构。信谣者自身所固有的“前见”将影响其接触谣言输入形成的判断，谣言是在既有认知框架内进行解码。
民众在谣言的传播过程中，既充当了信谣者，同时也扮演了传谣者的角色。民众在传播中处于信息不对称的状态,理性是有限的，由于其涉及自身安全的紧急情况，即使是经过充分的、审慎的理性思考，其判断也会出现偏差。当谣言与在先的认知结构越匹配，重合程度越高，就越有可能被认可与接受。在人们的意识结构深层，往往有一些普适性的沉积物,它们是普遍的偏好,是社会成员的共有知识。因此，可以说以最终态势所出现的谣言，属于“集体智慧的结晶”，其所包含的政治、经济、社会或宗教动机、诉求、愿望、仇视目标甚至表达方式都是集体民众的创造，而不能简单地归结为个人，这也是集体无意识的流露与表达。
“流言止于智者”，古人对于谣言往往是通过提高个人素质和修养来增强对谣言的免疫力。《吕氏春秋·察传》有关传闻的讨论，是中国传统政治思想辟谣理论之典型论述：“夫得言不可以不察，数传而白为黑，黑为白。……闻而审则为福矣，闻而不审，不若无闻矣。”但这并非在任何社会都行得通。在谣言传播的过程中，无需考虑个人智力品质。在现今社会有知识的人由于自身受教育程度相对较高，接触新生事物也较快，反而是最容易受谣言影响的群体。加上民众的盲从心理，很难让一个正常的人在危机时刻作出正确的判断。
Part2
便利的交通与通讯设施既为信息共享提供了平台，也为谣言的传播提供了廉价的传播手段。当公共危机来临时，如果政府和权威媒体没有承担起传播真实信息的责任时，那么民间以及非正式的传播手段就会粉墨登场，来占据主导地位。一方面是民众对于信息的渴求，通过掌握信息为下一步的反应作出判断。网络和手机短息等新媒体以其便利的优势乘虚而入，再加上民间媒体易介入性，以及对网络、手机短信等现代新媒体审查机制的欠缺，使得新媒体成为滋生谣言的温床。同时，灵活无序的网络传播，短息的群发转发使得谣言传播的速度更快、作用力更强，当然社会负面影响也越来越多。听到谣言的人再在周围的人群中进行传播、转移，再加上一些人的渲染，于是这种不确切的消息就会以几何级数的速度到处蔓延。
1974年的格茨诉韦尔奇公司案中，美国联邦最高法院表示，“为了保护言论自由，我们需要保护虚假说法”，“为诚恳而犯下的错误辩护是十分必要的。”[10]鲍威尔大法官在判决意见中提出：“依照宪法第一修正案的原则，不存在类似于虚假思想这样的东西。无论一个观点看起来多么有害，要纠正它并不依赖法官或者陪审团的良心而是依靠其他观念与它竞争。但是，关于事实的虚假陈述却毫无宪法价值。无论是故意撒谎还是疏忽过失都无法促进社会无拘无束、健康和完全公开地辩论公共问题。”[11]
言论自由是一种公共选择或社会选择得以进行的先决条件和前提条件，具有一种逻辑上的先在。[12]言论自由不仅应该保护主流意见和观点，也应该保护少数的、边缘的和非正统，甚至错误的意见。言论自由意味着应当允许人们说错话，真实与虚假往往是一线之隔、一念之差，宪法对言论自由的保护并不根据“人们发表的观念和信仰是否是真理、流行或者具有社会效用。……在自由辩论中，错误的陈述是不可避免的，如果要表达自由获得所需的呼吸空间。我们必须允许在表达过程中出现错误的言论。[13]如果每个人都必须对自己所讨论的每个问题以至于每个细节都必须有了完全了解之后才能发言，那么这个社会也只能是无话可说、无人敢言。只要民众在发表言论时不是故意或恶意利用言论伤害他人、危及社会安全或有重大过失并从中获利，即使他们的言论损害了他人的某些利益，都应当受到宪法的保障。“虽然各种学说流派可以随便在大地上传播，然而真理却已经亲自上阵；我们如果怀疑她的力量而实行许可制和查禁制，那就是伤害了她。”[14]对谣言的过分限制，必然会压制对公共事件与任务的讨论，并因此会严重影响到言论自由与民主氛围的形成。
信息在现今社会已经成为人们生活的重要组成部分，是了解社会并同时决定下一步行动的重要依据和手段。国家对于信息发布处于垄断地位，公民对于信息的接受处于被动地位。国家权力运作的不透明，导致政治生活具有了封闭性，民众对此无从得知或知之甚少，由于匮乏其他信息来源途径，因而也无法判断自己所接触信息的对错与否。尽管政府信息公开有助于公共利益的实现，但是，公共选择理论表明，保守信息秘密比信息公开对满足政府官员以及特定利益集团的隐秘目的和诉求有更强的激励性。
在民众的信息生活中，存在着某种我们至今尚未完全意识到其全部重要性的有关信息权的矛盾意识：一方面，民众习惯于对强势传媒保持着传统信息路径的依赖；另一方面，当正常的信息传播权被传媒放弃时，信息生活领域便会出现权力真空，而对以往传媒权力的反抗亦会应运而生。[16]在社会群体对于信息的需求如果远远大于主流媒体所提供的信息量，政府或官方的权威信息尚不能满足公众的信息诉求时，受个人好奇心的驱动，民众一般会寻求信息提供者的替代者。谣言就会因运而生。“有需求就有市场”，谣言便成为了“信息”的补充来源或唯一来源，如幽灵般地出现在渴求信息之时。至于谣言所具有的信息是否“真实”，能否得到验证，这无关紧要，也没有人去关注谣言的来源、形式、真实程度。谣言就是在这样一个特定的时间出现了，恰当地满足和反映了特定的历史条件下的群体心理、期望甚至想象。
单纯从功能角度来看，谣言在传播的同时，也满足了群体对信息的求知欲望，甚至提出了与主流媒体所提供的截然对立的信息，而这恰恰会降低正式渠道宣传的信任度和可接受程度。谣言是对话语权的一种争夺或者自我反抗，是对国家作为唯一权威性消息来源的质疑，也是对主流媒体垄断信息的巨大冲击，基于此，卡普费雷得出“谣言是对权威的一种返还。……谣言是一种反权力”[17] 这样一个结论。
谣言是社会生活的一种应激反应，尽管具有种种的“恶”，但其对于社会变迁中产生的新的权利、利益诉求,以及既有制度设计的实施效果反馈,客观上都能起到一个信息传播的效用。能够揭露秘密，提出假设，引起民众的热情或恐慌，犹如一个引起强大爆炸的导火索，使得政府不得不开口澄清或采取相应的补救措施，也为政府与公众之间的有效信息沟通提供了一个途径。从功能主义角度来看，在对民众知情权的满足上，谣言扮演着一个另类的信息提供者的角色。
Part3
1、谣言管制与寒蝉效应
以“谣言”作为关键词在国家法规数据库中进行搜索，258篇法律规范文件中出现“谣言”。从规范的等级上涉及法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件。谣言也大都在禁止性、义务性的规范中出现，也有在法律后果中出现。与谣言接近的关键词为“造谣”在国家法规数据库中出现的次数为242篇，以“虚假信息”为关键词在国家法规数据库出现的法律规范篇数为518篇。谣言规制基本是采用过街老鼠，人人喊打的包围战。
从规范的范围上看不仅涉及现实生活的物理空间，而且还涉及网络虚拟空间。《邮政法》第37条与《电信条例》第57条分别规定，任何单位和个人不得利用邮件寄递和利用电信网络制作、复制、发布、传播散布谣言扰乱社会秩序，破坏社会稳定的物品和信息。《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》规定对于下列行为构成犯罪的，追究刑事责任：利用互联网造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息、虚假信息，破坏国家安全、扰乱金融秩序或诽谤他人等行为构成犯罪的，要追究刑事责任。
从约束的对象上不仅涉及公民、法人以及其他组织等被管理一方，而且也包括国家机关、企事业单位中的机关工作人员。鉴于媒体从业人员身份的特殊性以及影响性更是做了明确的规定。例如《广播电视播出机构中的共产党员违反宣传纪律党纪处分暂行规定》对于传播政治谣言、侮辱、毁谤或丑化党和国家及领导人形象的对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员中的共产党员，根据情节予以相应的处分。
从规范的层级来看，从内部处分、行政处罚（含治安处罚）到刑罚惩戒，基本上形成了一个效力由低到高的、惩罚力度由轻到重的系统的、完整的惩戒体系。《治安管理处罚法》第25条规定对散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的处以罚款、拘留等处罚方式。2009年7月20日，杭州“5・7”交通肇事案一审判决的消息报道后，作家熊忠俊便发布了《荒唐，受审的飙车案主犯“胡斌”竟是替身》一文，利用网络大胆质疑杭州“5・7”交通肇事案出庭被告人胡斌是“替身”。湖北鄂州警方根据《治安管理处罚法》第25条之规定对熊忠俊作出行政拘留10天的处罚。[18]
《刑法》第105、181、221、378条规定，以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的；编造并且传播影响证券交易的虚假信息，扰乱证券交易市场，造成严重后果的；捏造并散布虚伪事实，损害他人的商业信誉、商品声誉，给他人造成重大损失或者有其他严重情节的；战时造谣惑众，扰乱军心的，分别进行相应的刑事制裁。2006年8月15日，公务员秦中飞写了一条名为《沁园春·彭水》的短信，因内容针砭时弊而获罪被押，40余人牵连其中。[19]2011年9月，彭水县大学生村官任建宇因在微博和QQ空间里复制、转发和点评“一百多条负面信息”，被重庆市公安局以涉嫌“煽动颠覆国家政权罪”劳教两年，后被重庆市劳教委以“处理不当”的理由撤销劳教决定。[20]上述公民行为明显不属于散布谣言，也未造成扰乱社会治安秩序的严重后果，政府对公民基于其职务行为的批评，应当保持克制、包容、谦恭态度。
对常态社会与公共应急事件期间的类型化治理。《突发公共卫生事件应急条例》第52条与《重大动物疫情应急条例》第48条都规定在发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门、价格部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《国务院批转国务院抗震救灾总指挥部关于当前抗震救灾进展情况和下一阶段工作任务的通知 》规定了严密防范、严厉打击盗窃、抢劫、哄抢救灾物资及以赈灾募捐名义诈骗敛取不义之财、散布传播各种谣言制造社会恐慌等违法犯罪活动。
《国语•周语上》：“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”政府规制与谣言之间关系有时过于紧张,往往视之为社会不稳定因素，一旦出现了谣言弥漫现象,就会使得政府快速地反映，尽早使其控制在可控制范围内，这就导致政府规制对于谣言在时间上的趋近性、判断上的追随性以及制度设计的单一顺应性。国家在不影响公共安全的前提下，应尽可能多公布事实，使得民众减少相信谣言的倾向。除了事中公布信息之外，现行法律制度对于谣言的规制更多是采用事后惩戒方式。
现有的法律制度体现出政府对谣言规制的严格态度，促使发表言论在发表言论之前会陷入过度自我审查的漩涡中，这会导致人们不愿意公开发表自己的看法、不愿意与别人分享自己的观点与判断。言论自由就是为了维护思想市场的存在，而寒蝉效应则会妨害真理的产生，同时也无益于国家对民意的了解。进而会影响民主的进程。“我们的社会需要的不是‘寒蝉’缺席，而是将寒蝉效应维持在一个最佳程度。”[21]过度地采用压制手段，会造成对言论自由的不当钳制。
尽管如此，规制仍然是必不可缺的，对谣言的规制主要力量在于政府。在政府对待谣言的规定中反映着互为冲突的两种利益的平衡：“一方面是自由表达的价值，一方面是国家为支持管制而推进的利益（所谓‘均衡价值’）”[24]政府对谣言的平息，一是要尽量做到及时进行信息传递，二是保证信息的全面性，以防媒体、民众对信息自行夸大或歪曲。没有什么方式比政府公开真实的信息更有说服力。在河南杞县核辐射的谣言传播中，一个居民对记者说“当时听有人说辐照厂要爆炸，我们就跟着跑出来了。后来听政府说没事，就又回来了。杞县毕竟是自己的家乡啊！没有危险谁愿意往外跑？原来是虚惊一场！要是政府早点说没事就好了，不管出现什么情况，老百姓最相信的还是政府。”[25]
制止谣言的一个有效方法就是直接指出其荒谬之处，并进行反证。当谣言发挥一定作用的时候，负有信息公开义务的政府对其进行干扰，进行多渠道、多元化的信息公开，从而改变谣言内容。如《地震预报管理条例》第17条规定：发生地震谣言，扰乱社会正常秩序时，国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的机构应当采取措施，迅速予以澄清，其他有关部门应当给予配合、协助。政府要树立自己的权威，就必须保证在第一时间，对外公布一致的、可靠的信息；如果隐瞒信息、信息不实和用虚假信息愚弄公民，不仅会导致更多毫无权威的信息发布源，更重要的是失去政府信息的权威性，加大百姓的恐慌心理程度，而且还会失去应对危机的最佳时机。当政府的认知框架无法有效应对现代法律规制活动的知识挑战时,其不完备的信息能力必然将导致基于谣言的被动型规制。
政府规制往往是在谣言话语的冲击下展开，不少制度安排是应对谣言冲击的回应型产物，政府对于谣言规制也被简缩为“冲击—回应”的被动过程，形成基于谣言话语的压力型规制、被动型规制。在当下社会，政府要做的就是加强政府与老百姓之间的沟通，促进社会良性互动，通过充分、有效的途径让公民参与社会管理，增加民众与政府之间的信任。在现有制度框架下，政府对于谣言的规制往往被媒体话语涵盖的范围所局限。导致政府解决问题的思路是一种逆向思维，从结果寻找原因。但由于主流媒体基于体制的束缚，很容易导致“集体失语”，或者缺乏足够的信息甄别能力导致信息失真。这些都会误导政府对谣言处理的反应。
如果认真研究谣言，把谣言作为治理社会的信息来源，查漏补缺，不失为了解民意的一个渠道。政府对待谣言的态度应当有立场性的转变，从被动型规制转向主动性吸纳，从压力性规制到动力性沟通，从事中规制、事后规制转移到事前规制上，同时把谣言作为发现民意、沟通交流的一个途径。对于政府而言，最好的方式就是保持政府运作的透明化与社会信息反馈机制的畅通。
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