朱良锦有意在国家重要会议期间以治病为由携带上访材料赴京，可能会对北京的安保工作造成不良影响，但朱良锦经劝阻后即同意返回张家界，既无过激行为，也未造成危害后果。法律没有规定公安机关可以对虽有可能发生但并未实际发生的违法行为进行行政处罚。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱良锦，男，1962年12月5日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：张家界市公安局永定分局。住所地：湖南省张家界市永定区西溪坪办事处永定大道**号。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：张家界市公安局。。住所地：湖南省张家界市南庄坪再审申请人朱良锦与被申请人张家界市公安局永定分局（以下简称永定公安分局）、张家界市公安局行政处罚一案，湖南省张家界市永定区人民法院于2018年3月13日作出（2018）湘0802行初字21号行政判决。朱良锦不服，向湖南省张家界市中级人民法院提起上诉。该院于2018年5月23日作出（2018）湘08行终19号行政判决。朱良锦仍不服，向本院申请再审。本院于2018年11月20日作出（2018）湘行申506号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一、二审法院经审理查明，朱良锦因房屋拆迁问题多次向政府部门上访与信访。2017年9月28日，朱良锦冒用朱新华的居民身份证购买张家界至北京的火车票准备到北京非访，在进站检票口被工作人员发现后阻止并被劝回。2017年10月12日，朱良锦再次携带信访材料，在张家界火车站准备出发去北京非访时，被官黎坪街道办事处工作人员发现并劝回。朱良锦在被劝回后当日再次乘坐大巴到长沙，后由长沙搭乘Z37火车从长沙出发并于10月14日到达北京西火车站，在北京西火车站被官黎坪办事处工作人员发现并劝回。朱良锦被劝回后被传唤至永定公安分局。永定公安分局的干警依法对朱良锦进行了询问，调查了相关人员，依法告知了朱良锦在行政处罚前所享有的相关陈述、申辩权利。2017年10月16日，永定公安分局作出张定公（官）决字［2017］第2394号《公安行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认为朱良锦的行为分别违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项的规定，决定分别行政拘留10日，合并执行行政拘留20日。朱良锦不服，申请行政复议，张家界市公安局于2018年2月5日作出张公复决字［2018］0004号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了永定公安分局作出的被诉处罚决定。朱良锦不服，遂提起行政诉讼，请求撤销永定公安分局作出的被诉处罚决定，撤销张家界市公安局作出的被诉复议决定。一审法院经审理认为，永定公安分局在对朱良锦作出被诉处罚决定前，进行了调查询问，告知了朱良锦享有的陈述、申辩权利，该行政处罚符合法定程序。永定公安分局作出的被诉处罚决定，认定事实正确，证据确凿，适用法律准确。复议机关张家界市公安局的被诉复议决定符合法定程序。朱良锦称自己去北京不是非访而是治病，与客观事实不符，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱良锦的诉讼请求。一审案件受理费50元，由朱良锦负担。二审法院经审理认为，永定公安分局在对朱良锦作出被诉处罚决定前，进行了调查询问，告知了朱良锦享有的陈述、申辩权利，该行政处罚符合法定程序。永定公安分局作出的被诉处罚决定，认定事实正确，证据确凿，适用法律准确。复议机关张家界市公安局的被诉复议决定符合法定程序。朱良锦称自己去北京不是去非访的理由与事实不符，不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由朱良锦负担。朱良锦不服，向本院申请再审称：1．朱良锦去北京是为了治病不是非访，北京医院的病历及多段录音等证据可以证明。2．朱良锦去北京携带的包里只有病历，没有上访材料。3．朱良锦去北京乘坐的火车是Z36而不是Z37，到达北京的时间是13日而不是14日。4．朱良锦借用他人身份证购票是经过他人认可的，且张家界火车站派出所对此事询问后未予追究责任。5．永定公安分局当时没有叫朱良锦签文书，朱良锦家人也没接到任何文书。请求撤销一、二审判决，改判支持朱良锦的一审诉讼请求。永定公安分局答辩称：1．朱良锦称其去北京是为治病的说法不能成立，理由一是其携带了上访材料，二是办事处工作人员多次告诫朱良锦十九大期间不要去北京，但其偏偏选择这个时间节点去北京，其主观目的显而易见。2．朱良锦去北京乘坐的火车为Z36次，办案民警笔误错写成Z37次，属于轻微瑕疵，不影响案件定性与处罚幅度。3．朱良锦为信访维稳对象，其在十九大重大会议期间不顾劝解携带上访材料赴京上访，对张家界及北京的安保工作造成了不良影响，即构成扰乱公共场所秩序。4．冒用他人身份证，无论出于何种动机或被冒用证件所有人是否同意，均不影响该违法行为的成立。5．永定公安分局作出处罚决定程序合法，因朱良锦拒绝签字且拒不提供家属联系方式，故由两名办案人员在决定书上注明情况并附卷，符合相关法律规定。请求驳回再审申请，维持一、二审判决。张家界市公安局答辩称：1．永定公安分局作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法。2．张家界市公安局作出的被诉复议决定程序合法。请求驳回再审申请，维持一、二审判决。当事人一、二审提交的证据已随案移送本院。经审查，一、二审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一、二审已经提供的证据及再审调查情况，本院另查明以下事实：1．朱良锦乘坐Z36次火车于2017年10月13日下午一时多到达北京后，就一直在北京火车站等候，直至张家界驻北京办事处（以下简称驻京办）工作人员将其接到驻京办303房。朱良锦在驻京办303房住宿一晚后，于2017年10月14日由永定公安分局干警将其带至北京火车站，乘坐火车于2017年10月15日回到张家界火车站，随即被直接带至永定公安分局关押。2017年10月16日晚，朱良锦被送至张家界市永定区拘留所。在上述事实发生的整个过程中，朱良锦无过激行为。
2．永定公安分局提供的检查笔录载明朱良锦随身携带的黑色手提包内有残疾人证、病历、“我的上访诉求”等材料，证据保全清单载明保全物品为“非法上访材料”1本。对朱良锦的询问笔录中载明，公安机关要求朱良锦解释为何随身携带上访材料，朱良锦回答称生病是由强拆引起，为查明病因所以一并带了上访材料。朱良锦再审时陈述此次进京治病并非急症。3．朱良锦未曾因上访受到公安机关的训诫，在本案被处罚前亦未因上访受到过任何形式的处罚。4．怀化铁路公安处张家界车站派出所出具的《9.27朱良锦冒用他人身份证信息购票情况说明》载明：“我所将其（朱良锦）口头传唤至办案区域进行询问时，朱良锦自称旧病复发，要求住院治疗，后经我所民警使用其电话联系张家界急救中心电话，派120急救车将其送往张家界市人民医院救治。调查处理工作暂时中止，未对其进行处罚。”5.2017年10月16日，被诉处罚决定对朱良锦决定行政拘留二十日，朱良锦当天被送至拘留所。2017年10月19日，朱良锦因病（头晕头痛、泌尿结石、胃炎等）被送进张家界市人民医院，住院治疗**天才出院。朱良锦陈述行政拘留实际只执行了三天。本院认为，根据朱良锦的再审申请理由及二审调查情况，本案再审争议焦点主要为：被诉处罚决定认为朱良锦违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，即：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”本案中，朱良锦于2017年10月13日到达北京火车站后，由驻京办工作人员接到驻京办，次日由永定公安分局干警带至北京火车站，随后乘火车返回张家界。从朱良锦开始进入北京火车站到其被劝返的整个过程中，朱良锦均处于驻京办、公安机关的控制之下，未去过除火车站、驻京办以外的其他信访重要敏感地区；其本人亦无张贴、散发材料，呼喊口号，或是言语辱骂、发生肢体冲突或不听劝阻的缠访、闹访等过激行为，故朱良锦没有实施过法律规定的扰乱公共场所秩序的行为。永定公安分局认为朱良锦在十九大召开前夕携带上访材料到达北京火车站，即构成扰乱公共场所秩序。对此本院认为，朱良锦有意在国家重要会议期间以治病为由携带上访材料赴京，可能会对北京的安保工作造成不良影响，但朱良锦经劝阻后即同意返回张家界，既无过激行为，也未造成危害后果。法律没有规定公安机关可以对虽有可能发生但并未实际发生的违法行为进行行政处罚。且朱良锦此前及本次赴京，均未受到当地公安机关的教育、训诫，其在本次处罚前也未因上访被行政处罚过。故永定公安分局在朱良锦未实际实施扰乱公共场所秩序行为的情况下，即以朱良锦扰乱公共场所秩序情节严重为由，对其作出行政拘留十日的顶格处罚，事实依据不足，应予以撤销。被诉处罚决定认为朱良锦违反了《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项的规定，即：“有下列行为之一的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得：（一）冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的；”而湖南省公安厅湘公发［2013］89号《湖南省公安行政处罚裁量权基准（二）》第十六条规定，1．情节较轻的违法行为情形：初次冒用他人居民身份证，未造成危害后果的，处罚基准为处二百元以上五百元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。2．一般情节的违法行为情形，处罚基准为处五百元以上八百元以下罚款，或者处五日以下拘留；有违法所得的，没收违法所得。3．情节严重的违法行为情形：多次冒用他人居民身份证；曾因冒用他人居民身份证被处罚的；冒用他人居民身份证，进行违法活动的；其他情节严重的情形，处罚基准为处八百元以上一千元以下罚款，或者处五日以上十日以下拘留；有违法所得的，没收违法所得。本案中，根据被诉处罚决定认定的事实，朱良锦于2017年9月28日冒用他人身份证购买车票，在进站检票口被发现后阻止并被劝回，故朱良锦本次冒用他人身份证的行为未造成危害后果。但朱良锦被处以行政拘留十日的处罚，其应当有属于湖南省公安厅湘公发［2013］89号《湖南省公安行政处罚裁量权基准（二）》第十六条第3点规定的冒用他人身份证违法行为情节严重的情形。而根据本院查明的事实，朱良锦是否还存在多次冒用他人居民身份证的行为，或者曾因冒用他人居民身份证被处罚过，或者冒用他人居民身份证进行过违法活动等其他情节严重的情形，永定公安分局均未予以查实。在此情形下，朱良锦在特殊时期冒用他人居民身份证购买车票拟去往北京的行为具有一定的社会危害性，依法虽可给予处罚，但根据朱良锦违法行为的程度，应属于湖南省公安厅湘公发［2013］89号《湖南省公安行政处罚裁量权基准（二）》第十六条第2点规定的一般情节的违法行为情形，即“初次冒用他人居民身份证，未造成危害后果的情形，处罚基准为处五百元以上八百元以下罚款，或者处五日以下拘留”。综上，被诉处罚决定关于朱良锦冒用他人居民身份证行政拘留十日的处罚，适用法律错误并导致处罚结论明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。综上，被诉处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予纠正。被诉复议决定维持被诉处罚决定，亦应予撤销。朱良锦再审申请认为其没有扰乱公共场所秩序行为的理由成立，依法可予支持，但认为其去北京不是上访和借用他人身份证购票是经他人同意不构成违法的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（六）项、第七十七条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：一、撤销湖南省张家界市永定区人民法院（2018）湘0802行初字21号行政判决和湖南省张家界市中级人民法院（2018）湘08行终19号行政判决；二、撤销张家界市公安局永定分局于2017年10月16日作出的张定公（官）决字［2017］第2394号《公安行政处罚决定书》中关于“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，现决定对朱良锦行政拘留十日”的内容；三、撤销张家界市公安局于2018年2月5日作出的张公复决字［2018］0004号《行政复议决定书》；四、将张家界市公安局永定分局于2017年10月16日作出的张定公（官）决字［2017］第2394号《公安行政处罚决定书》中“根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款（一）项之规定，现决定对朱良锦行政拘留十日”变更为“根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款（一）项之规定，现决定对朱良锦行政拘留五日”。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由张家界市公安局永定分局、张家界市公安局共同负担。
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本号法律支持：姜效禹，山东烟台人，从事法院工作十六年，现山东智峰律师事务所实习律师，微信号：sdyt86，立足烟台诚交各界好友。
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