“民告官”案管辖权下放给基层法院？《行政诉讼法》修改程序罕见终止

据全国人大官网消息，十四届全国人大常委会第十次委员长会议8月21日上午在北京人民大会堂举行，会议决定，十四届全国人大常委会第五次会议8月28日至9月1日在北京举行。会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。

全国人大常委会罕见终止了正在进行中的行政诉讼法修改，此次修法终止，或是与修法中下放部分行政诉讼案件管辖权引发多方质疑有关。

行政诉讼法修正草案于2022年12月27日提交十三届全国人大常委会第三十八次会议审议。这是继2014年、2017年两次修改后，行政诉讼法的第三次修改。

据此前公开的行政诉讼法修正案草案显示，此次修法，是基于此前最高人民法院组织开展的四级法院审级职能定位改革试点经验为基础，拟对行政诉讼法作出两处调整。

行政诉讼法三修的背景

2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，该决定明确：试点期间，试点法院暂时调整适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第九十条。同时还规定：试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

该决定明确暂时调整适用《中华人民共和国行政诉讼法》的第十五条和第九十条，即是行政诉讼法第三次修改的主要内容，涉及两处调整。

一是在十五条后增加一款，即：以县级、地市级人民政府为被告的案件中,政府信息公开案件、不履行法定职责案件、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请案件，以及土地山林等自然资源权属争议行政裁决案件，由基层人民法院管辖。

二是在九十条后增加一款，即：当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审;符合下列情形之一的,可以向最高人民法院申请再审：(一)当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议,认为适用法律、法规有错误的；(二)原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。当事人申请再审的,不停止判决、裁定的执行。具体如下：

两处修改内容分别涉及一审行政案件级别管辖和再审审查权问题。修改之前的规定是：

第一，关于一审行政案件级别管辖，修改之前，法律规定被告是县级及以上人民政府的案件，由中级人民法院管辖，也就是说，老百姓如果想告县政府，就要去市里的中级人民法院起诉。
行政诉讼法之所以做出这种安排，并非是故意给原告起诉制造阻碍，而是为了尽量削弱地方政府与法院利益纠葛的负面影响。众所周知，地方法院的财权长时间掌握在同一级政府手中，人事任命权受到政府干预，导致法院不敢得罪同级政府。规定市中级人民法院管辖区县政府为被告的案件，有利于避免老百姓在县法院告不动县政府。
在大量的行政诉讼尤其是由征地拆迁引发的诉讼中，一审法院几乎决定了整个诉讼最终可取得的结果。如果老百姓在一审败诉，则在后续的再审程序中难以翻盘。这更凸显出一审法院制约政府权力极端重要，也说明目前的中级人民法院管辖区县政府为被告的制度，在维护老百姓合法权益的过程中，扮演重要角色。
第二，少部分案件虽然在一审惨败，但之后可以通过再审的方式扳回一局，因为最高院对各省的行政案件具有监督的权力，因为处在国家政治中心，最高院也代表着最高的公正与公平，在很多再审行政案件中，最高院常常做出有利于老百姓的裁判。

随着修正草案提交审议和公开征求意见，争议随之而来。

有行政诉讼法学专家告诉南都记者，上述修改意味着，修正草案沿袭四级法院职能定位改革试点方案，把部分告区县政府的行政案件下放给区县法院审理，把部分生效裁判的再审申请下放给原审法院审查，这两处修改遭到许多法学界人士反对。

有观点认为，不同于普通民事案件的是，“民告官”类行政诉讼案件，同级管辖往往容易遭遇立案难、不公正审判等情形，对行政诉讼案件提级管辖后有效地解决了这些利益羁绊。而如果通过修法下放部分行政诉讼案件管辖权，未来将导致行政诉讼更加艰难，无异于是在“开倒车”。

还有观点认为，按照法律规定，对已经发生法律效力的行政裁判，公民可以向上一级法院申请再审，但部分生效行政裁判的再审审查权下放，让原审高院进行再审，有可能架空再审程序。

南都记者关注到，在近年全国人大常委会的立法修法议程中，全国人大常委会终止审议法律草案的动作颇为罕见。

根据立法法规定，列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，委员长会议可以决定终止审议，并向常务委员会报告；必要时，委员长会议也可以决定延期审议。

立法法还规定，列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

对此番全国人大常委会终止审议，有评论认为，这体现了“能不修改就不修改，确有必要才修改，保持法律稳定性”的理念。

注：本文综合来自南方都市报、知纪学法明规、京平拆迁律师等

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