法院审级职能改革为何搁浅？不能一刀切的将矛盾下沉给基层解决

9月23日，“经济观察报”发表了标题为“法院审级职能改革搁浅：纠纷治理下沉要疏堵并举”一文。文章认为，此次改革试点未达预期的根本原因在于没有做到“疏堵并举”：简单地切断当事人向上一级法院寻求救济的通道，并不能真正地将矛盾纠纷下沉到基层化解。文章的观点，烟语君深以为然，并将文章观点特引用之撰写本文。

2021年9月27日，最高法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），正式启动为期2年的试点工作。12个省级地区下属的各级法院根据《授权决定》和《试点实施办法》，调整适用了相关法律规定。

调整适用的主要相关法律规定是，四类“民告官”行政案件的第一审由中级法院下沉至基层法院审理；二是，原应由最高法审理的绝大部分再审案件降级至省高级法院审理；三是，完善上级法院提级审理案件的机制和法律统一适用制度。

官宣阐述了以上这些改革的目的：“四级法院审级职能定位：基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”

如何实现改革的目的呢？概括说就是，将案件审判下沉到基层，如将县级政府为被告的行政案件，审理法院不再中院一审，而是由基本法院一审；对省高院再审结果不服的，再由省高院审理一次，就将终止法院审理程序，除非属于适用法律错误或是经过省高院审委会研究过的的案件......按照这个改革思路，今后大部分的司法案件审理，都将在省内审结，也就是文章说的，“让矛盾纠纷在基层司法中化解”。

今年的9月12日，最高法院印发《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》，宣布再审案件和四类“民告官”行政案件的审判制度“恢复原状”，“高级人民法院正在办理或已经办结的上述申请再审审查案件，再审申请人又向最高人民法院提出再审申请的，按照相关法律和司法解释的规定处理”，标志着《试点实施办法》确定的法院审级职能改革正式搁浅。

而此前，8月28日至9月1日召开的十四届全国人大常委会第五次会议审议民事诉讼法修正草案后，没有通过对应《试点实施办法》中的修正草案内容，具体为，“为避免程序空转，切实维护当事人诉讼权利，删除二审法院可因原审法院“严重违反法定程序”而再次发回重审的规定；为确保当事人申请再审的权利，删除当事人向最高人民法院申请再审案件范围的限制性规定。”

再之前的，十四届全国人大常委会第十次委员长会议决定，终止审议行政诉讼法修正草案的报告。媒体报道，此次修法终止十分罕见，或是与修法中下放部分行政诉讼案件管辖权引发多方质疑有关。因为此次修法，是基于此前最高人民法院组织开展的四级法院审级职能定位改革试点经验为基础，拟对行政诉讼法作出两处调整。

很少有人注意的是，7月28日，最高法院修订版的《最高法院：关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》第十六条的规定，其实已经变更了《试点实施办法》的最高法院受理再审案件范围，可以裁定提审确有错误的地方各级法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定。

《试点实施办法》的主要内容，是将大部分的案件压缩在省级以下法院审理，主要内容是四类“民告官”案件由基层法院审理，大部分的再审案件由省级高院再审终审，进而让上级法院更多的精力投入审判指导、裁判研究工作。如此的设计和落实，引来了不少的社会争议。

主要表现在：“民告官”行政案件各地法院审理最大的阻力来自地方政府的干预或影响，将“以县级、地市级人民政府为被告的案件中,政府信息公开案件、不履行法定职责案件、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请案件，以及土地山林等自然资源权属争议行政裁决案件，由基层人民法院管辖。”，很令人担心基层法院能否担此重任。

大部分再审案件由省级法院再审终审，”实质上是让高级法院实行自我审判监督（高级法院再审审查自身作出的裁判文书）”。《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）>审议结果的报告》也指出：“有的部门、地方和单位提出，这一规定（修正草案第十条）大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利，建议删除。”

可见，近几个月令人眼花缭乱的以上几个事关法院审判方式重大变革，都是互相有联系的，今天终于给大家进行了一番梳理。

依法办案也好，诉源治理也好，一个社会纠纷之所以到了法院成诉的地步，核心内容是要让法院依法裁判案件的是非曲直，在法律框架内给出令人信服的裁判结果和理由。之所以导致法院审级职能改革的搁浅，简单点说，就是采取的措施不利于实现以上的司法裁判目的，削减了人民群众获得司法救济的机会。

不管是官方公报的数据通报来看，还是烟语君的亲身经历来看，省级以下包括省级法院，或多或少的存在裁判案件结果与司法机关利益一体化的趋势。

举个例子讲，再审法院考核案件再审率，二审法院考核上诉案件改发率，必会导致再审法院、二审法院会顾忌自己的业绩考核，放松监督下级法院司法案件审判质量的标准，不利于社会矛盾依法办理要求的实现，甚至是将在司法诉讼中运转了多年的社会矛盾，再次推回了社会。

当事人对于一审、二审案件裁判结果不服而发起上诉、再审的，一方面是基于对于法律对于上级法院的信任，另外重要的一点就是，希望通过另行发起诉讼程序，打破原有的司法环境、利益考量对于案件审理的干预。很遗憾的是，《试点实施办法》并没有体现出考虑到了这样的社会需求，这才是搁浅的主要原因吧！

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