【土地转让合同风险】未完成土地投资总额25%，土地转让合同无效？
【案情概览】
达州广播电视大学（达州财贸学校）在四川省达州市通川区西外镇分三次征地63.12亩建新校区，2001年底新校区全面启动建设以来，电大财校报经达州市政府同意后，通过招商引资筹集资金，按照中国农业银行达州市分行要求，出让取得的土地才能抵押贷款，电大财校将28亩（18681.15平方米）土地由划拨变为出让，获得了2000万元贷款，抵押期限为3年（2002年6月13日至2005年6月12日）。
2002年达州市政府对四川省达州市通川区西外镇南北干道南延线道路线路走向进行了调整，电大财校新增加用地约12亩（8422㎡），为充分发挥土地资源的最大效益，电大财校再次申请对划拨土地约12亩补交土地出让金，土地用途变更为商住用地，作为申请贷款抵押物。达州市政府同意将土地用途调整为商住用地。
2005年3月15日电大财校与聚丰公司签订《联合开发投资新建西外校区临街部份协议书》约定：电大财校以四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处面积约12亩（8422㎡）性质为商住用 作为投资，不承担项目投资盈亏风险及销售之责，聚丰公司筹集工程建设所需的资金，并负责工程的开发建设及房地产销售。
2007年3月7日达州市政府向电大财校颁发《国有土地使用证》:使用权面积8422㎡为商住综合用地，使用权类型出让。
2008年3月15日电大财校与聚丰公司签订《合作开发协议书》，双方达成权利与义务协议。
2010年6月22日达州市政府召开专题会议，对学校临街出让土地实行阳光操作，以招拍挂方式公开进行交易，学校已无法履行《合作开发协议书》，2012年4月27日电大财校向聚丰公司发出解除此协议。
聚丰公司于2012年2月28日向一审法院提起诉讼，请求：1、判令电大财校因单方解除与聚丰公司于2008年3月15日签订的《合作开发协议书》给聚丰公司造成的经济损失11200万元（前期投入约3200万元，最低预期利益8000余万元）；2、诉讼费由电大财校承担。四川省高级人民法院驳回聚丰公司的诉讼请求。聚丰公司不服该判决，向本院提起上诉。
【评论】
电大财校认为双方签订的《合作开发协议书》土地使用权转让性质合同，该合同违反了《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条和《城市房地产管理法》第三十九条第二项，且该土地使用权没有通过招、拍、挂的方式转让，也违反了《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条的规定，因此，该合作开发协议应当认定无效。
而违反法律、行政法规的强制性规定而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制性规定，管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据。《城市房地产管理法》第三十九条第二项和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条是法律、行政法规中的管理性强制性规定，《国有资产评估管理办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》是行政规章，均不能作为认定出让土地转让合同无效的依据。
四川省聚丰房地产开发有限责任公司与达州广播电视大学合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书
中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2013）民一终字第18号
上诉人（一审原告）：四川省聚丰房地产开发有限责任公司
法定代表人：廖玻，该公司总经理。
委托代理人：周忻，四川金世达律师事务所律师。
委托代理人：张兴剑，北京市君致律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：达州广播电视大学（达州财贸学校）。
法定代表人：张永霞，该校校长。
委托代理人：唐隆茂，四川法之缘律师事务所律师。
委托代理人：陈光健，四川奥飞律师事务所律师。
上诉人四川省聚丰房地产开发有限责任公司（以下简称聚丰公司）与被上诉人达州广播电视大学（达州财贸学校）（以下简称电大财校）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，四川省高级人民法院于2012年10月24日作出（2012）川民初字第11号民事判决。聚丰公司不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年2月28日开庭审理了本案。聚丰公司的法定代表人廖玻，委托代理人周忻、张兴剑，电大财校的委托代理人唐隆茂、陈光健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2001年12月7日，达州市政府向电大财校发出达市府土函[2001]75号《关于同意达州广播电视大学原划拨用地补办土地出让手续的批复》，同意该校位于四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处的划拨用地18681.15平方米补办土地出让手续，要求该校与达州国土局签订土地出让合同，并申请办理土地变更登记手续。
2001年12月12日达州国土局颁发达州市国用（2001）字第3683号《国有土地使用权证》载明：土地使用者电大财校，坐落四川省达州市通川区西外镇金山路西侧与南北干道交汇处，地号G/12/145-2，用途企建用地，使用权类型出让，使用权面积18681.15平方米。
2002年6月达州国土局颁发《土地他项权利证明书》主要载明：权利人中国农业银行达州市分行营业部，义务人电大财校，坐落四川省达州市通川区西外镇金山路西侧与南北干道交汇处，地号6/12/145-2，使用权类型出让，他项权利种类及范围设定抵押权：1.土地证书号:达州市国用(2001)字第3683号;2.抵押面积:18681.15平方米；3.抵押金额1100万元整；4.抵押期限：3年（2002年6月13日至2005年6月12日）。设定期限2002年6月13日。存续期限3年，终止日期2005年6月12日。
2005年1月30日电大财校通过招商引资形式与聚丰公司签订《引资协议书》，将四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处面积约18亩土地使用权作价投资与聚丰公司合作建设。
2005年3月15日电大财校与聚丰公司签订《联合开发投资新建西外校区临街部份协议书》约定：电大财校以四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处面积约8422㎡性质为商住用地的土地（道路规划发生变化的新增土地约12亩，原达市府土函[2001]75号批复的土地下剩约6亩）的使用权作为投资，不承担项目投资盈亏风险及销售之责，聚丰公司筹集工程建设所需的资金，并负责工程的开发建设及房地产销售。
2005年9月23日电大财校向达州市政府提交达州电大校发（2005）17号《关于改变土地用途的请示》主要载明：电大财校分三次在四川省达州市通川区西外镇征地63.12亩，其中35.12亩由划拨变为出让地28亩（根据抵押贷款要求）。因达州市政府的规划调整，致使电大财校在四川省达州市通川区西外镇的新基地临金山路和南北干道边沿10余亩土地（含道路占地）未被综合利用。为充分发挥土地资源的最大效益，经电大财校研究，将这10余亩土地由教育用地改变为商住综合用地，综合利用。
2005年11月3日达州教育局、达州国土局、达州规建局向达州市政府提交达市国土资发[2005]350号《关于市电大西外新校区部分用地改变性质的请示》主要载明：根据达州市政府领导批示，现请示如下：电大财校在四川省达州市通川区西外镇分三次征地63.12亩建新校区，经过7年建设，新建了教学楼等，篮球场等设施正在通过招商的办法筹集资金建设。2002年达州市政府对四川省达州市通川区西外镇南北干道南延线道路线路走向进行了调整，电大财校新增加用地约8400平方米，并按划拨地价补交了使用费。2001年底新校区全面启动建设以来，电大财校报经达州市政府同意后，通过招商引资筹集资金。按照中国农业银行达州市分行要求，出让取得的土地才能抵押贷款，达州市政府以达市府土函75号文件同意电大财校补办28亩土地由划拨变为出让的手续，获得了2000万元贷款。现电大财校再次申请对划拨土地约12亩补交土地出让金，土地用途变更为商住用地，作为申请贷款抵押物。鉴于电大财校已通过划拨取得了约12亩土地使用权，特建议：1.同意将土地用途调整为商住用地。2.鉴于南北干道道路线形走向调整，新增加的约12亩已划拨给电大财校使用，由于用地形状呈楔形无法单独使用，建议参照该地块相邻地块拍卖成交价补交土地出让金，依法办理土地变更手续。
2006年1月11日达州市政府向达州教育局、达州国土局、达州规建局发出达市府函[2006]6号《关于同意达州广播电视大学部分划拨用地补办土地出让手续的批复》主要载明：达市国土资发[2005]350号收悉，经达州市政府研究，现批复如下：一、同意电大财校位于四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处已取得划拨土地使用权、面积为8422平方米的土地依法办理土地出让手续。用地范围以2005年5月四川省达州市国土勘测规划队2005-189号《宗地图》为准。二、该宗土地由电大财校依法补办土地出让手续。土地出让金参照相邻地块拍卖成交价进行补交，补差价格要公正合理并报达州市政府批准。
2007年1月11日达州市政府向达州国土局发出达市府函[2007]3号《关于达州广播电视大学补办土地出让手续的批复》主要载明：同意电大财校补办四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处8056.20平方米出让手续，并补交土地出让金。同意四川锦都恒缘实业有限公司将出让土地使用权365.80平方米转让给电大财校。用地范围均以2005年5月四川省达州市国土勘测规划队2005-189号《宗地图》为准。
2007年3月7日达州市政府向电大财校颁发达州市国用（2007）第01499号《国有土地使用证》坐落四川省达州市通川区西外镇金山路与南北干道交汇处，地号7/7/2-500，图号2005-189，地类商住综合用地，使用权类型出让，使用权面积8422㎡。
2008年1月28日达市府阅〔2008〕6号《研究达州电大和财贸校临街出让土地化解学校债务的会议纪要》主要载明：会议要求（一）电大财校临街出让土地开发化解学校债务事宜是在原电大财校已同开发商签订合同并由该开发商全额交付土地出让金的基础上形成的，与一般的开发项目有着本质的区别。各相关职能部门要确保该项目的顺利实施。（二）根据达州市政府领导的要求，由电大财校与开发商再洽谈一次，尽力为学校争取更大的收益。（三）以电大财校为主体及早拟订合作合同。
2008年3月15日电大财校与聚丰公司签订《合作开发协议书》主要载明：为化解电大财校债务，根据达市府阅[2008]6号《研究达州电大和财贸校临街出让土地化解学校债务的会议纪要》精神，双方达成如下协议。
一、合作开发项目名称：学府铭苑。
二、项目地址：四川省达州市通川区西外镇金山南路与南北街道交汇处。
三、项目规模：按达州市政府批准的电大财校《校园总体规划调整方案》，临街开发建设规模129800平方米（包括电大财校享有的6200平方米教学用房。
四、合作方式：电大财校以达州市政府批准的《校园总体规划调整方案》及学校临街开发的出让土地使用权作为投资，聚丰公司以现金全额投资并独立开发建设学府铭苑。
五、电大财校的权利和义务：1.电大财校有权按约定获取开发效益，且不承担项目开发建设风险。4.将达州市政府批准的《校园总体规划调整方案》中的由聚丰公司独自开发部分的土地使用权转让至聚丰公司名下。5.确保聚丰公司项目建设规模达到129800平方米。若因规划变更导致建设规模增减，增减幅度在2%以内（含2%），电大财校收益不变；增减幅度超过2%，电大财校的收益则相应的按同比例增减。7.协助配合聚丰公司办理土地过户等相关手续。
六、聚丰公司的权利和义务：1.有权按约定享有开发效益。2.有权按达州市政府批准的电大财校《校园总体规划调整方案》受让电大财校临街土地使用权。3.有权自主开发、自主销售、独自承担开发建设风险。4.确保完成设计图纸要求的建设规模129800平方米，并按约兑现电大财校利益。
七、......
八、利益分配：1.电大财校按约定分享的开发利益：①2500万元人民币；②6200平方米的教学用房（2900平方米的图书馆、实验楼和3300平方米的学生公寓）；③200米塑胶环形跑道运动场，建设资金200万元，不足200万元由聚丰公司向电大财校补足，超出200万元由电大财校支付超出部分。2.聚丰公司享有受让的土地使用权和支付电大财校所得的开发利益后的剩余利润。
九、双方利益实现方式：1.电大财校享有人民币2500万元收益由聚丰公司按以下方式支付：聚丰公司在合同签订后土地使用权过户前向电大财校首付500万元人民币现金；首付款付清后的6个月内聚丰公司向电大财校再付款500万元人民币现金，自首付款付清后18个月内聚丰公司向电大财校再付款500万元人民币现金，保证电大财校享有的2500万元人民币兑现总额达到2300万元。剩余200万元聚丰公司在首付款付清后24个月内付清电大财校。3.聚丰公司的利益在兑现电大财校利益并缴纳了开发建设有关税费后实现，并按约定受让土地使用权。4.办理土地使用权转让期限，电大财校在聚丰公司付清首付款后二十日内办理土地使用权过户手续。
十、双方的其它约定：1.聚丰公司未按照本合同第九条第一款约定按期兑现电大财校利益，则视为违约，电大财校可解除合同。5.本协议为双方合作开发之正式合同文本，电大财校与聚丰公司在此之前签订的相关协议与本协议不一致的，以本协议为准。双方合同还约定了图纸及工期、违约责任等内容。
2011年5月9日电大财校向聚丰公司发出达电大财校函[2010]3号《解除函》主要载明：2010年6月22日达州市政府召开专题会议，对学校临街出让土地实行阳光操作，以招拍挂方式公开进行交易。因此，学校已无法履行《合作开发协议书》，并决定解除此协议，请贵公司尽快派人到电大财校办理相关手续，开展清算工作，理清账务，处理善后事宜。
2011年11月17日达州市政府在《达州日报》刊登《关于注销土地使用证的公告》主要载明：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）等法律法规的规定及2011年10月27日市政府专题会议精神，决定注销市广播电视大学ⅡF3-1-b地块内达州市国用[2007]第01499号、达州市国用[2001]第3683号土地使用证，达州市国用[2007]第01499号、达州市国用[2001]第3683号土地使用证作废。
一审诉讼中，2012年4月27日电大财校向聚丰公司发出达电大校发[2012]25号《解除通知》，以聚丰公司未按期支付500万元首付款、达州市政府不予批准《校园规划整体方案》导致合同无法履行、达州市政府要求收回土地为由，通知解除合同。
一审庭审中，电大财校确认聚丰公司在签订《合作开发协议书》后已付款为5717000元。
2012年9月14日、26日，一审法院就双方签订的《合作开发协议书》已不能履行，聚丰公司是否变更诉讼请求问题组织双方到庭，向聚丰公司进行释明。聚丰公司当庭向一审法院提交一份其于2012年9月20日作出的《关于是否变更诉讼请求的说明》，明确表示不变更诉讼请求。同时向一审法院提交两份《民事起诉状》，均注明“复印属实2012年9月20日”，并加盖有四川省达州市中级人民法院印章。拟证明其在法定期限内已向法院提起诉讼主张权利，请求继续履行合同。其中一份《民事起诉状》系聚丰公司于2010年5月11日向四川省达州市中级人民法院出具，另一份系聚丰公司于2011年11月6日向一审法院出具。两份《民事起诉状》载明起诉请求均为：请求确认聚丰公司与电大财校于2008年3月15日签订的《合作开发协议书》合法有效，并判决电大财校严格履行合同约定。
电大财校认为该证据不能证明聚丰公司在法定的异议期限内已向法院提起诉讼主张权利，不能证明其主张。并明确表明拒绝对聚丰公司超出法定期限提交的上述证据予以质证。
聚丰公司于2012年2月28日向一审法院提起诉讼，请求：1、判令电大财校因单方解除与聚丰公司于2008年3月15日签订的《合作开发协议书》给聚丰公司造成的经济损失11200万元（前期投入约3200万元，最低预期利益8000余万元）；2、诉讼费由电大财校承担。2012年3月7日，聚丰公司向一审法院提交《变更诉讼请求申请书》载明：因聚丰公司前期在此项目投入资金数额巨大，解除合同将会造成重大经济损失，故申请将原诉讼请求第一项变更为：判令电大财校立即全面履行与聚丰公司于2008年3月15日签订的《合作开发协议书》，确定规模为129800平方米的合作开发项目（前期投入约3200万元，预期利益最低不少于8000余万元）。
电大财校答辩称：1、电大财校与聚丰公司签订的《合作开发协议书》约定电大财校只享有收益，不承担风险，该协议应为土地使用权转让合同，该转让行为因违反了法律的强制性规定而无效。2、假定双方签订的《合作开发协议书》没有违反法律的强制性规定，电大财校也有权按约行使解除权。聚丰公司未按协议第九条第一项的约定付清2300万元价款，故按约应解除《合作开发协议书》。3、假如《合作开发协议书》有效，电大财校也有权解除。达州市政府已决定将该宗土地收回整体处置，使双方的合同目的无法实现，故应解除《合作开发协议书》。且用于合作开发的国有土地使用权证已被达州市政府公告注销，双方无法履行合同，故应解除《合作开发协议书》。
一审法院认为，关于合同性质及合同效力应如何认定问题。根据2008年3月15日电大财校与聚丰公司签订《合作开发协议书》约定的电大财校以达州市政府批准的《校园总体规划调整方案》及学校临街开发的部分土地使用权作为投资，聚丰公司以现金全额投资并独立开发建设学府铭苑，开发利润的分配等内容表明，电大财校与聚丰公司签订的《合作开发协议书》符合合资、合作开发房地产合同的法律特征，系合资、合作开发房地产合同。电大财校认为系土地使用权转让合同纠纷的抗辩理由不能成立，一审法院不予支持。《合作开发协议书》系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体或者第三人的利益，合法有效。
关于双方签订的《合作开发协议书》是否应当继续履行，是否能够继续履行的问题。根据查明的事实，2011年5月9日电大财校以因政府拟对合作开发的土地重新进行拍卖，无法履行合作协议向聚丰公司发出《解除函》，通知聚丰公司解除合同。聚丰公司在《解除函》到达之日起三个月内并未向人民法院或者仲裁机构确认能否解除合同。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十六条第一款“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称合同法解释二）第二十四条“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持”之规定，《解除函》到达聚丰公司时就已发生法律效力，《合作开发协议书》已经解除。况且达州市政府已公告注销了双方合同项下土地的《国有土地使用权证》，在法律上或事实上也不能继续履行合同。为此，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称民事证据规定）第三十五条第一款“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”的规定，一审法院向聚丰公司释明，告知其可以变更诉讼请求，但聚丰公司明确表明不变更诉讼请求，故一审法院对聚丰公司的诉讼请求予以驳回。
关于聚丰公司在一审法院释明后，向一审法院提供的2010年5月11日、2011年11月6日的《民事起诉状》问题。根据民事证据规定第三十四条第一款、第二款“当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外”的规定，电大财校明确拒绝对聚丰公司超过法定举证期限提交的上述证据予以质证，故一审法院不组织质证。一审法院认为，该证据复印件不能证明聚丰公司在法定期限内向已人民法院提起诉讼，也不能证明人民法院在法定期限内对聚丰公司的起诉立案受理的事实。经查证《民事起诉状》载明的起诉请求为确认《合作开发协议书》有效，双方继续履行合同，并不是请求撤销合同解除行为，或者确认解除合同行为无效。聚丰公司提供的两份《民事起诉状》不能证明其主张，一审法院不予采信。
一审法院依照《合同法》第四十四条第一款、第九十六条第一款，合同法解释二第二十四条，民事证据规定第二条、第三十四条第一款、第二款、第三十五条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第九条、第一百三十八条之规定，判决：驳回聚丰公司的诉讼请求。案件受理费601800元，由聚丰公司负担。
聚丰公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1、电大财校解除合同的理由既非约定，也不符合法律规定，其在诉讼中的合同解除行为否定了诉讼前的解除行为，双方合同并未解除，应当继续履行；2、聚丰公司已经依法向达州市中级人民法院提起诉讼，一审法院对此不予确认，认定事实不清，适用法律错误；3、双方之间的合作关系不止表现为《合作开发协议》，即使《合作开发协议》解除，也不能终止双方合作开发房地产的权利义务；4、达州市政府无权收回双方合同项下的土地使用权，更无权注销该土地的国有土地使用证，其违法侵权行为最多只是中止而不是终止合同履行，且涉案土地使用权仍然在电大财校名下，该土地保持现状，双方合同没有到无法履行的程度；5、电大财校和达州市政府违反诚实信用原则，应当受到法律制裁。故请求：1、撤销（2012）川民初字第11号民事判决；2、判令电大财校立即全面履行与聚丰公司2008年3月15日签订的《合作开发协议书》；3、一、二审诉讼费用由电大财校承担。
电大财校答辩称，1、双方签订的《合作开发协议书》性质是土地使用权转让合同，该合同违反了《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条，且该土地使用权没有通过招、拍、挂的方式转让，也违反了《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条的规定，因此，该合作开发协议应当认定无效；2、聚丰公司没有在收到电大财校《解除合同函》之日起三个月内对该解除函提出异议并向人民法院起诉，如果人民法院认定协议有效，电大财校解除《合作开发协议书》符合约定解除权和法定解除权的条件；3、达州市国土资源局向电大财校发出了收回土地的函告，达州市政府已经依法注销了合作开发的土地使用证，而用于合作开发的土地在政府出让的批文中已经明确仅用于抵押给银行贷款不能用于其他目的，且合作开发协议内容一直没有获政府相关部门受理，达州市政府2010年6月22日的专题会议上明确决定电大财校不能与任何单位和个人进行房地产合作开发，因此，合作开发协议已经无法实际履行。
本院二审另查明，二审诉讼期间，涉案土地的土地登记档案载明的权利人为达州市广播电视大学。
本院认为，本案当事人争议的焦点问题是：1、《合作开发协议书》性质和效力问题；2、《合作开发协议书》是否解除；3、《合作开发协议书》能否继续履行。
（一）关于合同性质和效力问题。
本院认为，涉案合同虽然冠以“合作开发协议书”之名，但合同中明确约定电大财校只享有固定开发收益，不承担开发经营的风险。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”的规定，《合作开发协议书》性质为土地使用权转让合同。一审法院关于合同性质的认定有误，本院予以纠正。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，以及合同法解释二第十四条关于“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”的规定，因“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制性规定，法律、行政法规中的管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据。本案中，电大财校主张合同无效的理由是《合作开发协议书》违反了《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条第二项的规定，但《国有资产评估管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《事业单位国有资产管理暂行办法》系行政规章，而《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条为法律、行政法规中的管理性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据。电大财校关于合同无效的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。聚丰公司和电大财校之间订立的《合作开发协议书》是双方当事人真实的意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同有效。
（二）关于《合作开发协议书》是否解除问题。
本院认为，根据《合同法》第九十三条的规定，“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。本案中，双方在《合作开发协议》第十条中约定电大财校可以解除合同的条件为，“在乙方（聚丰公司）未按照本合同第九条第一款约定按期兑现甲方（电大财校）利益”以及“乙方（聚丰公司）违反合同第六条第七款之规定（即不得将本项目整体或部分转让给其它任何单位或个人开发）”。电大财校所主张的政府拟对合作开发的土地重新拍卖、无法履行合作协议的解除合同的理由，并非合同约定的电大财校可以解除合同的条件，也不属于《合同法》第九十四条可以行使法定解除权的情形。《合同法》第九十六条和合同法解释二第二十四条关于合同的约定解除和法定解除权利行使方式和期限的规定，不能适用于本案电大财校通知解除合同的情形。电大财校以《解除函》通知聚丰公司解除合同的行为，不发生解除合同的效力。一审判决根据《合同法》第九十六条和合同法解释二第二十四条的规定认定《合作开发协议书》已经解除，适用法律错误，本院予以纠正。
（三）关于《合作开发协议书》能否继续履行问题。
2011年11月17日，达州市人民政府在《达州日报》刊登《关于注销土地使用证的公告》，注销了涉案土地的国有土地使用证。一审判决据此认定合同在法律上或事实上不能继续履行。电大财校在二审期间亦辩称，达州市国土资源局向其发出了收回土地的函告，达州市人民政府已经注销了土地使用权证，其“不再享有该宗土地使用权”，“双方合作开发房地产这行为丧失了履行合同的基础和条件，该协议书在客观上已经不能履行”。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第十四条的规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”；第十七条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。上述法律规定表明，不动产权利人的确定，应当以不动产登记簿的记载为依据。达州市人民政府虽然公告注销了作为涉案土地不动产物权证明的国有土地使用证，但并未注销土地登记，且至二审诉讼期间，涉案土地的土地登记档案中载明的权利人仍然是达州市广播电视大学。这一事实说明，达州市人民政府注销国有土地使用证的行为，并未改变涉案土地的权属状况。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。《物权法》第四十二条、第四十四条也对为了公共利益以及因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征收单位、个人的不动产作出规定。但迄今并无证据证明涉案土地已经被依法征收、征用的事实。综上，涉案土地使用权的权属并未发生变化，电大财校仍然是涉案土地使用权的权利人，《合作开发协议书》的履行不存在法律上的障碍，能够继续履行。
关于电大财校提出的涉案土地的政府出让批文中明确表示该宗土地仅用于抵押给银行贷款不能用于其他目的、合作开发协议书无法履行的抗辩，本院认为，2008年1月28日达市府阅[2008]6号《研究达州电大和财贸校临街出让土地化解学校债务的会议纪要》的内容已经表明，电大财校与聚丰公司就涉案土地进行合作开发已获达州市人民政府同意，电大财校的此项抗辩无事实依据，本院不予支持。关于电大财校提出的政府不可能受理审批《校园总体规划调整方案》、合作开发协议书不可能履行的抗辩，本院认为，政府是否受理审批《校园总体规划调整方案》系尚未确定的事实，以此作为合同不能实际履行的依据，缺乏事实基础，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省高级人民法院于2012年10月24日作出（2012）川民初字第11号民事判决；
二、达州广播电视大学（达州财贸学校）继续履行与四川省聚丰房地产开发有限责任公司2008年3月15日签订的《合作开发协议书》。
一审案件受理费601800元、二审案件受理费601800元，均由达州广播电视大学（达州财贸学校）负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张进先
审 判 员 宋春雨
代理审判员 王毓莹
二〇一三年五月二十八日
书 记 员 王楠楠
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