国企监督体系：如何借鉴美国独立董事制度与德国监事会制度？

由于国有企业的特殊性质，企业的监督体系一直以来都是一个值得探索的话题。

企业的监督体系是一个需要在公司治理层面设计和考虑的问题，目前中国（包括国有企业）企业的公司治理结构中，从监督职能的履行上，既包含了董事会层面的独立董事（外部董事）制度，又设置了和董事会同一层面的监事会。

在现行的公司法中，对监事会设立和履职做出了明确规定。

针对上市公司，证监会在2001年就发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》。

针对中央企业，国资委也曾专门发布了《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法》。

这两种制度我们在设计的时候都参考了西方发展的经验，美国的独立董事制度与德国的监事会制度是公司内部监督的两种模式。

独立董事的监督是董事会内部的监督，监事会的监督是董事会外部专门监督机构的监督。

两种模式的目的均在于降低公司治理成本，解决公司治理问题，以保证投资人和公司的利益。为实现这一目标，两大制度的作法均强调分权与制衡。在基本职能与作用方面，两大制度事实上是具有同质性。

但从具体制度的设计构架上，两大制度存在差异。

美国的公司治理结构是股东大会选举董事会，董事会选任、解聘经营者，为实现对经理层的监督制约，其措施是确保董事特别是独立董事的外部性和独立身份，以构筑一个超越经理之上的战略机构，并在该机构中通过具体分工，选之以贤、诱之以利、戒之以责，对经理进行事前(提名机制)、事中(薪酬机制)及事后(审计机制)的监督。

德国公司治理的特点是股东大会选举产生监事会，监事会选任董事。监事会与董事会并立，两乾之间实现业务监督和业务执行的分离。

监事会与董事会成员不得交叉，监事会的地位处于董事会之上，以确保其不受董事会和经理层牵制地履行业务及财务的监督职能。　　

英美模式

美国的公司治理模式是外部监督为主的模式，英美模式的最大特点就是所有权较为分散，主要依靠外部力量对管理层实施控制。

在这一模式下由于所有权和经营权的分离，使用权分散的股东不能有效地监控管理层的行为，即所谓的"弱股东,强管理层"现象，由此产生代理问题，从而导致内部人控制。

解决这一问题的办法，主要是靠外部的监督机制。

首先, 是建立一个由外部董事和独立董事为主的董事会来代表股东监督经理层，在董事会下设以独立董事为多数并领导的审计，薪酬和提名委员会；

其次, 是发展机构投资者，使分散的股权通过机构投资者得以相对集中; 

第三, 是依靠中介机构的约束, 包括外部审计机构,投资银行等; 

第四, 是依靠强有力的事后监管和严厉处罚, 以提高违规成本; 

第五, 是依靠健全的法律制度, 特别是股东诉讼制度, 如集团诉讼和衍生诉讼制度, 使股东权益受到侵害时能够得到补偿; 

第六, 是对管理层实行期股期权, 使经理层的利益和公司长远利益紧密联系起来, 达到降低委托--代理的成本的目的。

德国模式

德国公司治理结构的一个重要特点是"两会制",即监事会和董事会。德国模式是"内部控制"型模式。

两会中包括股东,银行及员工的代表,对管理层实行监控。其中,职工代表在两会中扮演重要角色。在德国,最多的股东是公司,创业家族,银行等,所有权集中程度比较高。

德国的银行是全能银行(Universal Bank),可以持有工商企业的股票,另外,公司相互持股比较普遍。银行对公司的控制方式是通过控制股票投票权和向董事会派驻代表,有些还是监事会主席,银行代表就占股东代表的22.5%。

德国公司治理模式的另一特色就是强调职工参与,在监事会中,根据企业规模和职工人数的多少,职工代表可以占到1/3到1/2的职位。

1．独立董事制度在我国的引入

独立董事制度是英美公司法上“一元化”治理结构的产物，作为上市公司董事会体制改革、强化监督功能、优化治理机制的重要标志，它于90年代以来在市场高度自由化、法治化的英美发达国家得到进一步的发展与完善。

与此同时，独立董事制度也受到其他国家和地区的重视与引用，这其中包括我国。所谓独立董事通常是指“外部董事（即非执行董事，是指在公司里不担任经营管理职务的董事）中非公司股东单位派出的、并与公司（管理层）无经济利益与亲属关系的独立社会人士。”

2．独立董事制度的合理性分析

独立性是独立董事最重要的品格之一，也是其在董事会中发挥不可替代作用的原因之一，它往往会使董事会的决策和利益选择更具有公正性和公平性，正是基于此，独立董事制度的作用才得以发挥。

(1)独立董事制度的建立有利于公司治理监督机制的完善，进一步防止“内部人控制”，从而实现全体股东利益的最大化。

(2)独立董事制度的建立有利于公司的专业化运作。

(3)独立董事制度的建立有助于提高一国的宏观经济水平。

(4)独立董事制度的建立有助于我国公司提高国际竞争力。

3．独立董事制度的局限性分析

美国著名公司法专家克拉克在指出独立董事制度具有无可比拟的优越性的同时，更多地分析了它的缺陷，指出它并非完美的控制力量。而在现有的法律和政策框架内，其对完善中国上市公司的治理的作用更是十分有限。

(1)独立董事制度解决不了上市公司治理所存在的重大缺陷。

(2)独立董事制度与监事会制度的融和可能存在问题。

(3)独立董事作用的发挥存在障碍。

以上所说的独立董事制度的局限性，有的是其固有的缺陷，无法改变；有的是在引入过程中遭遇“水土不服”或相关的配套制度不健全而产生的。

4．基于以上对独立董事制度的合理性和局限性的分析，要想使这一制度在我国公司治理中发挥其应有的作用，应至少做好以下两方面工作。

第一，正确处理独立董事制度与监事会制度在监控功能上的优势互补关系。

首先，要区别独立董事和监事在公司中不同的角色和地位。

其次，要区别独立董事和监事不同的监督内容和性质。

最后，要区别独立董事制度和监事会制度不同的监督特点。

第二，健全独立董事发挥作用的相关制度。

首先，建立科学的、适合国情的独立董事选任机制。

其次，健全独立董事的激励机制。

最后，建立独立董事的义务和责任追究机制。

虽然目前我国引入独立董事制度的初衷远未实现，它的许多优势因为种种原因还未显露出来，但随着我国经济环境和法制环境的日趋完善，独立董事制度在我国公司治理中的作用会日渐突出。

另外，从企业的实践来看，监事会的职能履行也并不充分，根据公司法的规定：

第五十三条 监事会或监事的职权（一）

监事会、不设监事会的公司的监事行使下列职权：

（一）检查公司财务；

（二）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；

（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；

（四）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；

（五）向股东会会议提出提案；

（六）依照本法第一百五十一条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；

（七）公司章程规定的其他职权。

第五十四条 监事会或监事的职权（二）

监事可以列席董事会会议，并对董事会决议事项提出质询或者建议。

监事会、不设监事会的公司的监事发现公司经营情况异常，可以进行调查；

必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担。

按照这样的标准，我们引入包含监事会的公司治理结构的初衷也远未实现。

这两种监督手段能不能同时存在并发挥作用？

答案应该是肯定的。

独立董事虽然是一种监督手段，在中国的公司治理环境下应该更侧重于专业赋能，而不是监督，这就需要我们在选择独立董事的时候，更加侧重与独立董事的专业能力背景，是不是符合公司更好的进行重大决策的需要，比如拥有风险管理背景的独立董事。

监事会作为公司治理层的监督机构，应该更好的发挥监督作用，真正的被赋予监督职能，包括整合现有企业治理层和经营层的监督力量，如内部审计等，才可以更好的发挥监督力量。

另外，对于国有企业，我们还有另外一个治理层不可或缺的组织，就是党委，它既有把方向的决策职能，又有保落实监督职能，如何有机融合两种职能，也是一个值得研究的领域。

注：以上内容部分整理于网络，仅供参考。

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