新阶段新理念新格局下的北京中心城区和新城地区街区控规改革创新

导 读

为贯彻落实北京城市总体规划和各区分区规划，坚持一张蓝图绘到底，在市委、市政府的领导下，继首都功能核心区和北京城市副中心之后，市规划自然资源委会同13个区政府和开发区管委会，高标准、高质量、高效率开展中心城区和新城地区的街区控规编制工作。

街区控规编制坚持加强首都“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，坚持以人民为中心，提高人民生活品质，坚持新发展理念，提高发展质量和效益，注重总体规划和分区规划的战略引领和刚性传导，注重建设规模管控和经济社会发展需求的统筹平衡，注重为首都进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局提供高质量空间支撑，为“十四五”时期经济社会发展做好空间保障，从工作思路、方法和内容上，开展了积极有益的改革创新和探索实践。

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街区控规编制管理的总体思路

控制性详细规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发建设项目规划许可、进行各项建设的直接依据。

根据北京市国土空间规划体系，对城镇开发边界内的区域，按照总体规划确定的“一核一主一副，两轴多点一区”城市空间结构，分类编制控规。

✔ 核心区控规：以服务保障中央政务功能、更好发挥首都功能为出发点，侧重精细化治理和存量有机更新。

✔ 副中心控规：以示范带动非首都功能疏解、推动京津冀协同发展为目标，侧重高标准建设和高品质保障。

✔ 中心城区和新城地区街区控规：按照总体规划、分区规划确定的区域功能定位和圈层差异化发展策略，一是重点强调自上而下的减量约束和刚性传导，将总体规划的大目标通过分区规划从市级传导到各区，再通过街区控规传导到各街镇社区；二是重点解决建筑规模管控和各区现实发展需求的矛盾问题，加强空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放，确保规划在基层治理层面得到深化落实；三是优化提升城市品质，为“十四五”时期构建新发展格局做好高质量的空间支撑保障。同时，结合规自领域整改，构建分级分责不分散的高效控规管理体系，切实发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用，坚持一张蓝图绘到底。

中心城区和新城地区街区控规的组织编制，进一步提高规划的科学性和实施性，优化资源的时空配置，用好“政策包”和“工具箱”，统筹空间、时间、实施、运行四个维度。

空间维度：坚持规划引领，强功能优布局

“全覆盖”，有序实现开发边界内控规管理

中心城区和新城地区街区控规在分区规划划定的集中建设单元基础上，统筹行政边界和城市道路、河道等硬隔离因素，进一步划分近1400个街区，分为建设主导街区、生态复合街区、战略留白街区三种类型，增量街区控规和存量街区更新规划两种编制方法，按照深浅适宜的原则分类管控，根据区域规划实施节奏按需滚动编制，通过三年时间有序实现开发边界内控规管理全覆盖。

“强传导”，构建“街区控规-规划综合实施方案”传导体系

街区控规将总体规划、分区规划的刚性要求和管控内容分解到街区层面，在底线管控和系统优化基础上，统筹增量使用和存量更新、资源使用和短板任务、总量控制和指标投放，做好规划实施引导。

在实施过程中，各区再根据需要进一步编制规划综合实施方案，对区域近期建设做出具体实施安排。

 “重统筹”，统筹各圈层差异化发展特点，有序组织各圈层间功能疏解和梯度承接

✔ 中心城区重点加强与核心区“四个中心”功能建设、“四个服务”水平提升及空间形态管控方面的衔接联动，持续推动非首都功能有序疏解，为服务中央政务、国际交往等做好弹性预留。

✔ 多点地区集中建设单元重点完善城市功能，提高综合承载能力，构建五城十三团的平原新城空间格局。

✔ 生态涵养区集中建设单元重点依托山水格局建设高品质山水城市，守护好绿水青山，做好动态留白。

 “保重点”，保障重点功能区和轨道站点微中心建设

充分对接“四个中心”专项规划，加强重点功能区控规编制，突出主导功能引导，实现重点功能区街区控规全覆盖。

引导建设指标向轨道站点微中心周边集中，强化轨道站点一体化综合开发建设，在分区规划确定132平方公里战略留白用地基础上，鼓励各区在轨道站点覆盖不到的区域适当增加动态留白，提高城市安全韧性，推动战略留白用地成建制“抱团”集中连片，为未来长远可持续发展预留空间。

丰台南苑森林湿地公园地区城市设计效果图

时间维度：强化过程管控，以时间换空间

 “建台账”，加强过程动态管理

系统梳理三调、地理国情普查等各类数据，以街区为基本单元，建立可利用资源库、任务库，明确规划实施重点，以增强实施动力、提高实施效能和降低实施成本为导向，统筹增减挂钩与存量资源盘活利用。

“挤水分”，做精做优在途项目

在用地规模、建筑规模紧约束条件下，组织各区对原有规划和在途项目分类再审视、再判断，对既有控规中各类用地实施情况逐地块梳理，在成本核算的基础上加强规模管控、补充设施短板。

“留粮票”，保障资源合理投放

在总量管控的基础上，考虑不同圈层的管控要求和实施节奏，从有效支撑经济可持续发展和解决群众关切、改善民生需求的角度，探索市区两级建立弹性管控机制，鼓励各区建立建筑规模指标流量池，变一次性指标分解为动态弹性调配，采用以时间换空间的方式，加强流量指标在空间上的有序释放和精准投放，为重大项目重点工程留出空间。

“换场景”，创新资源共建共享

适应人口变化和“潮汐式”需求，创新设施柔性和动态供给方式，鼓励各类设施空间共享、复合建设、兼容使用和在不同时期的用途合理转换，不断提高设施使用效率和街区自适应能力。

实施维度：统筹分类施策，明导向促实施

实施率较高的街区

强调问题导向，重在利用存量建设用地有机更新优化城市和街区功能，落实城市更新行动计划，补足设施和民生短板，提高城市治理水平，疏解非首都功能，不断优化提升城市品质。

实施率中度的街区

强调结果导向，重在减量提质、路径推演和成本核算，综合运用多种政策组合加强实施动力，算好“四本账”，“多情景”规划引导实施，为各方主体提供多样化的规划选择，实现可持续发展。

实施率较低的街区

强调目标导向，重在加强规划管控和动态留白，为首都城市功能承载打造高质量空间，落实规划建设新理念，注重品质提升和设施先行，主动统筹好功能疏解和承接，并做好首都功能和重大项目用地储备。

首钢工业遗址公园效果图

运行维度：实现闭环管理，搭平台强监督

构建“2+5”控规整体运行框架

面向既有控规和新编控规两种实施路径，从街区指引、管控规则、管理办法、数据库、编制和实施监督平台等五个方面进行支撑保障，构建国土空间规划体系下“2+5”控规整体运行框架。

✔  街区指引形成空间“一本账”，有效传导总体规划和分区规划，为街区控规的编制与实施提供技术本底。

✔ 进一步深化“放管服”改革制定管理办法，同步面向政策创新和工具需求，研究一整套市级层面的管控规则。

✔  依托“一张图”平台搭建控规数据库，将现状数据、街区指引、既有控规、评估数据、规划综合实施方案备案数据、审批数据、核验数据纳入规划数据库管理，实现各类空间管控要素精准落地和各级各类规划成果实时更新。

✔  构建规划编制和实施监督平台，市区两级协同支撑控规编制和实施高效审查，落实“多规合一”和区域评估，加强对多部门、多专项空间数据的校核，支撑规划的实施监督和评估预警。

实现闭环管理

逐步推进形成控规编制、实施、监督、评估、维护全生命周期的管理闭环。

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街区控规的主要内容

街区控规努力实现街区层面的“六定六管”：

一是定规模总量，管人地房上限

落实总体规划、分区规划的刚性管控要求，摸清现状、理清资源，开展综合评估，统筹国土空间管制各项要素，明确规划功能定位、发展目标，确定街区的人口、用地和建筑规模总量，管控街区层面总量“天花板”。

二是定管控街坊，管功能强度

有序传导城市结构性、系统性内容，细化功能布局、规模管控等要求，优化职住关系，按主导功能划定街坊，管控基准强度和基准高度，刚弹并济管控和引导实施。

三是定三大设施，管质量布局

紧扣“七有”“五性”民生需求，注重民生基础设施补短板，牢牢守住城市安全底线，保障城市公共利益。统筹衔接各类专项规划的空间需求，确定三大设施的服务保障能力，管控配置标准与空间布局，提供优质均衡的公共服务，不断增强城市的整体性、系统性、生长性，提高运行保障能力，建设安全韧性、高效便捷的城市。

四是定空间形态，管品质风貌

强化城市内涵活力，延续分区规划要求，划定三级六类重点地区，确定差异化城市设计要求，管控蓝绿空间、建筑空间品质和城市风貌，并通过附加图则加强重点地区的精细管控。

五是定任务清单，管时空统筹

关注共同参与、统筹实施，推广“王四营”经验做法，匡算规划账、历史账、时间账、效果账，提出相应的工作目标和实施路径，通过实施图则明确实施任务清单，管控空间资源投放与实施时序的匹配关系，适时评估预警，保障经济社会可持续发展。

六是定政策规则，管实施引导

保障资源高效配置，加强对控规实施的引导。确定用地兼容、功能转换、容积率转移、规划正负面清单等规则，管控规划实施过程、政策适用和责任落实，提高控规的管理水平。

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街区控规的编制进展

根据全市控规编制方案工作安排，目前，第一批街区控规试点的编制工作正在有序推进。

第一批试点街区紧紧围绕加强“四个中心”功能建设，主要支撑重点功能区建设及配套、推动城市有机更新和城乡统筹、推动非首都功能疏解和首都功能梯次转移承接。目前，大兴生物医药基地、海淀西北旺街区控规已经市政府审查批准；怀柔科学城、良乡大学城、回天地区等试点已形成成果。

大兴生物医药基地城市设计效果图

怀柔科学城城市设计效果图

市规划自然资源委将会同各区、各部门组织好后续街区控规的编制、报审和实施，科学把握新发展阶段，坚定贯彻新发展理念，积极构建新发展格局，为首都“十四五”时期经济社会发展提供高质量的空间保障，切实推动北京城市总体规划的蓝图绘就。

本文内容及图片由详细规划处（城市更新处）提供

20201216z01详规处北京街区控规宣传

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