“2024怎么看怎么干”系列述评之一：切实守牢耕地保护红线

编者按

日前召开的2024年全国自然资源工作会议，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，系统谋划新一年工作部署，明确了“两统筹三着力”总体要求、八个方面重点任务，强调深刻认识、准确把握自然资源工作在新形势下的任务和要求，牢牢锚定自然资源工作定位，以更加积极进取的姿态服务经济回升向好，在政策效果评价和政策储备上下更大功夫，提升创造性执行能力，进一步凝聚贯彻落实的合力，努力在服务经济社会高质量发展中展现更大作为。

为推动会议精神落地落细落实，我们将连续转发“在新征程上推动高质量发展——2024怎么看怎么干”系列内容，系统阐释八方面重点工作，以期全系统统一思想、凝聚共识、同向发力、形成合力，为推进中国式现代化贡献更多自然资源智慧与力量。

昨天的努力，成就今天的起点。

2023年，耕地总量连续第三年净增加，耕地保护“硬措施”不断完善，中国饭碗端得更牢……

2024年，坚持量质并重、严格执法、系统推进、永续利用，切实守牢耕地保护红线……

忆往昔，看今朝，展未来。日前召开的全国自然资源工作会议，将耕地保护作为八方面重点工作之首，部署了“切实守牢耕地保护红线”的四项重点任务：扎实开展耕地保护和粮食安全责任制“首考”，改革完善耕地占补平衡制度，建立健全“长牙齿”硬措施，研究推动批量增加耕地。

观大势识大局，谋定而后动——

站在新起点上，耕地保护制度建设稳步推进，耕地占补平衡改革方向已经明确，耕地保护和粮食安全党政同责考核制度框架已然形成，耕地和永久基本农田管理不断优化。如果说，2023年是耕地保护制度改革之年，那么，2024年就是改革举措落地见效之年。

我国经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变，但国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，自然资源领域输入性风险显著增加。这需要我们增强忧患意识和底线思维，有效应对和解决自然资源保障的压力和问题，守牢守稳耕地保护这条关乎生存发展的基本线。

“新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。”聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，各类发展建设对自然资源要素的需求较大，而我国耕地资源家底并不丰厚，耕地后备资源越来越少，耕地总量由减转增的基础还不牢固，地区之间不平衡问题比较明显，耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出，耕地用途管制和占补平衡形势不容乐观，一些地方违法违规占用耕地问题时有发生。鉴于此，尽管全国耕地总量实现三连增，但稳住总量、优化布局、压实责任的重任丝毫不能放松，“耕地红线一定还要守住，千万不能突破，也不能变通突破”。

坚持问题导向，深化系统改革——

耕地保护作为一项系统工程，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求，从压实耕地保护责任，全力提升耕地质量、改革完善占补平衡制度，调动农民和地方政府的积极性，积极开发各类非传统耕地资源等方面进行系统改革。

“十四五”规划实施关键之年，系统改革之首便是耕地保护党政同责“首考”全面落地。对于各省份落实耕地保护情况，要切实发挥好考核“指挥棒”的作用，压实省级党委、政府耕地保护主体责任，对耕地保护突出问题实行“一票否决”，真正将党政同责、终身追责落到实处。与此同时，推动实施耕地保护责任目标考核奖惩工作，对存在耕地保护缺口且无法按照时间表补齐的省份收取经济补偿，全部用于奖励超额承担任务的省份，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区“饭碗一起端、责任一起扛”，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，优化耕地南北空间格局。

耕地保护党政同责“首考”，对国土变更调查成果的真实性、准确性、时效性提出更高的质量要求。国土变更调查从提高工作效率和确保成果质量两方面发力，较往年提前一个月，及早启动遥感监测工作，健全监测成果动态下发和逐级地类核查工作机制，将更多时间留给地方特别是县级开展实地调查举证。同时，提高实地调查举证质量，压实省级以下核查和县级调查责任，加强国家级核查和专项督察，严格新增耕地认定，严肃处理弄虚作假行为，确保调查成果质量，为考核提供真实、可靠的数据基础。

“要将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。”根据习近平总书记关于改革完善耕地占补平衡制度的要求，今年将加快推进改革落地落实，把各类对耕地的占用纳入“大占补”统一管理。以“三区三线”划定成果为基础，全面建立实施以耕地总量动态平衡为核心，国家管总量、省级负总责、市县抓落实的占补平衡新机制。一方面，坚持以补定占，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，实行年度“算大账”。另一方面，统筹将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为耕地的其他农用地等各类非耕地资源作为补充耕地来源，新增加的可以长期稳定利用的耕地，用于落实补充耕地任务。此外，积极做好占补平衡专项整治，深入纠治问题，顺利衔接新占补平衡制度实施。

坚决稳住总量，研究推动批量增加耕地成为重点之一。这需要我们树立大农业观、大食物观，探索充分利用荒漠、戈壁等未利用地资源建设大型设施农业基地，强化大中城市现代化都市设施农业建设。结合推进重大水利工程建设，会同有关部门深入论证重点地区批量增加耕地的可行性，推进盐碱地等耕地后备资源开发，先行试点在水资源条件较好的地区实施集中开垦。

红线要守得牢，良田要用得好——

切实守牢红线，要求把耕地保护放到建设人与自然和谐共生的中国式现代化中来考量，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，采取更加坚决有力的措施，坚定不移持续强化耕地和永久基本农田保护，全力推进最严格制度落地见效。

今年将强化“三区三线”管控，严格耕地和永久基本农田保护，坚决遏制耕地“非农化”、防止永久基本农田“非粮化”，从源头节约开始，切实做到不占或少占耕地。一方面，以国土空间规划作为用地依据，逐步压减城镇开发边界内增量空间使用规模，严控占用耕地的各类情形。另一方面，强化土地利用计划管控，严格执行土地使用标准，大力推广应用节地模式和节地技术，持续推动批而未供和闲置土地处置，推进低效用地再开发试点，鼓励以沙漠、戈壁、荒漠为重点建设大型风电光伏基地。此外，稳妥推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。

今年即将出台的永久基本农田保护红线管理办法，将从划定、管控、储备区建设、调整以及补划等环节加强全面规范化管理。为了确保划定后的永久基本农田“守得牢”“用得好”，将土地综合整治、高标准农田建设、耕地功能恢复等新增优质耕地按规定划入永久基本农田实行特殊保护；同时，将零星破碎、处于生态环境脆弱区以及不稳定利用的耕地调出永久基本农田，促进集中连片，优化永久基本农田布局。

依据党政同责考核结果，自然资源部将督促指导各省份结合本区域实际情况，合理制定恢复耕地计划，分类稳妥有序开展耕地复耕。其中，既要依法依规又要实事求是，充分考虑当地自然地理、农业生产条件，结合当地经济社会发展水平、种植作物生长周期、市场状况等客观实际，充分尊重农民意愿，保护农民利益，坚决杜绝脱离实际搞“简单化”“一刀切”。

法治自然持续深化，督察执法从严规范——

耕地保护“长牙齿”，最严密法治赋能最严格制度。《粮食安全保障法》专设耕地保护章节迈出第一步，随着法治自然建设全面推进，耕地保护立法更值得期待。国土空间规划、生态修复等立法研究跟进，以法治手段落实国土空间规划和“三区三线”划定成果，推动解决山水林田湖草沙一体化保护和修复的科学性、系统性问题。诸如此类立法，都将成为耕地保护的强大后盾。

督察执法跟进，需要提高时效性、精准度和震慑力。国家自然资源督察机构将持续开展对各省级政府督察，将耕地保护作为核心内容，统筹推进日常督察、例行督察、专项督察业务贯通，与耕地保护和粮食安全责任制考核增强衔接，坚持采取公开通报、约谈、督察整改、移交移送等手段落实最严格制度。日常督察突出落实耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，例行督察重点核查地方政府落实耕地保护责任、“三区三线”管控等情况，专项督察做到应急机动，抓住重点快速反应，体现督察威慑力。

自然资源执法找准工作定位，不断完善执法查处制度体系。统筹规范卫星遥感监测工作，以季度卫片监测支撑违法违规线索及时发现，以国土利用动态全覆盖遥感监测工作支撑国土变更调查和土地卫片执法年终算总账。统筹各类卫片图斑制作、下发、核查举证，实现信息共享、成果共用，建立容错纠错机制，督促指导地方克服单纯依靠技术手段等弊端。同时，探索创新工作方式，压实地方责任，切实督促基层执法严起来，积极协调司法机关和相关部门推动耕地破坏程度鉴定相关工作，夯实耕地保护基础。

今年，督察执法将深化贯通协作工作机制，推动构建共建共治共享的工作新局面。特别是加强与纪检监察、审计、组织等部门和公安、法院、检察院等机关的协作配合，以“零容忍”态度加大对违法违规占用和破坏耕地行为的打击力度。

从“一定还要守住”到“没有一点点讨价还价的余地”，从“必须实至名归”到“党政同责、终身追责”，党中央对坚守18亿亩耕地红线的要求越来越严。对此，我们要时刻心中有数，以“时时放心不下”的责任感推动各项深化改革措施落地，从破题到解题，积小胜为大胜，为全面推进美丽中国建设筑牢根基。

内容来源：自然资源部

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