蒙格斯节选 | 中央政府债务尚有空间 地方政府债务已超拐点

栏目介绍：持续发布各种经济拐点变化，确定合适观察中国经济维度。“蒙格斯节选”栏目主要选取和提炼《蒙格斯报告》、《蒙格斯调查》和即将推出的分省市、部门的《蒙格斯拐点年报》中的精彩思想和内容呈现给读者。

导 言

本文节选自《蒙格斯报告之三：中国债务拐点研究》，是对我国政府债务的专项实证研究。研究结果表明，中央政府债务的规模增加会对经济增长起到较明显的促进作用，而地方政府债务的规模与经济增长之间存在明显拐点。2017年我国地方政府债务规模为16.47亿元，已经超出了我们测算出的债务拐点14.96万亿元（2015年价格），这表明中国地方政府债务就已经进入负面刺激轨道，地方政府债务对于GDP总量的边际影响已经是负面的。

我国政府债务规模的趋势分析

因为中央政府债务和地方政府债务存在较大差异，因此，《蒙格斯报告三》课题组将中央政府债务和地方政府债务分开说明。从数据来看，政府债务呈现如下四个特征：

1.中央和地方政府债务规模总体较大，且呈增长趋势

由于中央政府债务和地方政府债务的绝对规模较大并呈增长趋势，导致政府债务的绝对规模也较大且也呈上升趋势。数据显示，2017年中央政府债务占当年GDP的16.30%，地方政府债务占当年GDP的19.91%。二者加总的结果则表明2017年政府债务占当年GDP的比例超过35%。这意味着政府债务在中国经济增长中占据了相当大份额的贡献。在中国全社会债务内，它们所占的比例也相当可观。

图表1 中央政府债务与地方政府债务

2.中央政府债务比重先降后升,地方政府债务比重先升后降

从中央政府债务和地方政府债务占政府债务的变化趋势来看，2008-2015年，中央政府债务占政府债务的比重呈下降趋势，2016-2017年稍有回升。2012年后，地方政府债务的比重超过了中央政府债务的比重，2017年地方政府债务占比54.99%。

图表2 中央政府债务比重和地方政府债务比重

3.地方政府债务增幅高于中央政府债务

数据显示在不同主体的债务中，地方政府债务水平的上升最为明显（2008年负债水平为3.09万亿元，2017年这一数据变成16.47万亿元，增幅超过4倍）。这说明近年来中央政府和地方政府在债务规模方面的策略和实施手段是不同的。相对来说，地方政府在发行债务融资方面的更具有积极性。

4.中央和地方政府债务增长率波动明显，其中地方政府债务增长率波动更大

图表3 政府债务增长率波动率比较

二、政府债务的计量分析

因为中央政府债务和地方政府债务存在较大差异，因此，课题组将中央政府债务和地方政府债务对经济增长的作用分开说明。

1.中央政府债务

课题组采用中央政府债务总量和GDP总量作为计量模型的主要变量。计量模型设计如下：

GDP_t+1=C+b₁中央政府债务_t+b₂中央政府债务_t²+b₃1年期贷款利率利率_t+e

使用数据执行最小二乘法，回归结果表示，中央政府债务以及中央政府债务的平方对于经济增长都是显著为正的，这说明中央政府债务的规模增加会对经济增长起到较明显的促进作用。因此，中央政府债务和全社会债务对于经济总量的影响存在明显不同：中央政府负债并不存在着一个向下的拐点。因此，在当前阶段以及在较长一段时间内，中央政府债务对于经济总量的影响都处于上升期。中央政府债务的继续上升，仍能够会带来对于GDP的显著正面影响。

我们将中央政府债务和GDP的散点图绘制如下，可以看到较明显的向上的二次曲线关系。

图表4 中央政府债务与GDP的关系

2.地方政府债务

我们同样采用地方政府债务总量和GDP总量作为计量模型的主要变量。计量模型设计如下：

GDP_t+1=C+b₁地方政府债务_t+b₂地方政府债务_t²+b₃1年期贷款利率利率_t+e

使用数据执行最小二乘法，回归结果显示，地方政府债务对于经济增长的影响系数是正的，其平方对于经济增长的影响则是负向的。尽管这一系数没有达到必要的显著性要求，不过这可能是因为数据太少。从结果我们大致可以推断地方政府债务对于经济增长存在较微弱的正面促进作用，不过这种影响也存在拐点。我们将地方政府债务和GDP的散点图绘制如下，可以看到地方政府债务和GDP的二次曲线关系。数据结果也可以大致推断出地方政府债务的拐点大概在债务水平达到10.69万亿元（2003年价格）或14.96万亿元（2015年价格）或的时候达到。

图表5 地方政府债务与GDP的关系

在我们的数据中，中国地方政府债务在2015年已经达到17.18万亿元（当年价格），已经超出了我们测算出的债务拐点14.96万亿元（2015年价格）。地方政府债务于2016年小幅下跌后再次增长，2017年末达到16.47万亿元。事实上，数据显示，地方政府债务拐点大概在2014之前就已经达到了。这表明中国地方政府债务就已经进入负面刺激轨道，地方政府债务对于GDP总量的边际影响已经是负面的。地方政府债务的继续上升，将会带来对于GDP更显著的负面影响。

三、政策建议

鉴于我国政府债务发展的特点，以及我国中央政府债务和地方政府债务对经济发展的不同作用，同时借鉴美国、日本和欧洲在政府债务管理中的一些成功经验，课题组认为，未来在政府债务方面应当从如下几个方面加以改进：

1.正确定位政府在经济增长中的作用和角色，在适当、适度干预的前提下实现市场效率最大化

世界性的金融危机以及各个国家债务危机的反复出现已经引发了人们对于政府的角色和作用的重新认识。正如经济学理论所指出的，市场本身并不是完美的，市场的资源调节机制仍然存在不同程度的缺陷，有时候甚至是不利于经济增长的。尽管如此，仍不应当过度放大政府在经济增长中的作用和角色，不能盲目认为在经济和金融危机中，政府就能够解决一切问题。从国际上各个国家对于金融危机的反应来看，政府无疑在调控市场秩序、刺激经济增长中起到了非常重要的作用。但是这并不意味着政府能够取代市场。仍然要正视政府和市场的关系，以及政府在经济增长中的角色和定位。

当前，我国也面临着非常严峻的外部发展环境，国内的消费市场、民间投资、劳动力市场也都面临着巨大的压力。在这种情况下，更要正确认识政府的功能和定位。如果一味地强调和放大政府的作用，势必压缩市场力量的自发调节作用。在这种情况下，政府为了实施宏观调控，通过发行债务实现其引导政策也就不难预期了。

从我国当前政府债务的现实状况来看，地方政府债务已经处于负面影响经济增长的轨道中。中央政府债务尽管仍未呈现出其负面影响，但其绝对量也不可忽视。为了有效控制政府债务，尤其是地方政府债务，从观念和意识上首先意识到政府的角色以及债务的负面作用至关重要。在面对错综复杂的宏观经济问题时，应当严格划清政府与市场的界限。政府应集中信息掌控力和规则创造力的优势，扬长避短，厘清自由竞争的边界，以适当、适度的干预手段实现市场效率最大化。

2.把握财政刺激计划的力度和时机，从总量上适度控制中央政府债务

尽管数据显示，当前我国中央政府债务仍处于正面影响经济增长的上升轨道，但仍应当对债务规模的扩张保持警惕。西方国家长期以来通过发行债务的方式“以赤字还赤字”、“以债养债”，已经形成了非常恶劣的债务危机。这对我国来说是一个重要的警示。

在看到中央政府债务举债的正面作用的同时，尤其要冷静认真思考债务规模过大所带来的危机。正如前面所提到的，正确认识政府的角色和功能定位，属于市场自发调控能解决的问题不需要大包大揽。政府部门没有必要也不具备这一能力越权越位。只有在冷静分析和评估宏观经济的现实问题的基础上，才能有效的把握财政政策的时机和力度。在宏观经济问题尚未爆发出来的时候，特别需要未雨绸缪，以成本较低的手段实现较良好的调控效果。如果等到债务问题已经暴露出来，或者当中央政府债务由正面影响宏观经济的轨道转为负面影响轨道时，此时不论是什么手段都很难保证试试效果，反而容易造成经济起伏，从过热一下子转为过冷。

课题组认为，不论是采取什么样的财政手段，都必须把中央政府债务的总量适度控制作为一个基本前提。尽管我们的数据说明中央政府债务仍有一定的拓展空间，不过未来仍要对中央政府债务规模持一定的保留态度，这是因为：我们的数据搜集和计量模型是探索性的，所涵盖的变量不能完全反映出宏观经济运行的规律，当把更多的宏观经济因素纳入到模型之后，中央政府债务对于经济增长的影响有可能发生变化。因此课题组的研究结论是示意性的，并不是完全绝对的。同时，宏观经济活动本身也有很多难以预测的不确定性，当外部环境发生显著变化时，有可能改变本研究所采用的边界条件，从而使得中央政府债务与经济增长的关系发生变化。因此考虑到当前我国复杂的经济局面，以及中央政府债务总体规模较高的现实，未来仍需要适量控制中央政府债务规模。

3.逐步提高我国财政透明度，提升政府资金使用效率

财政透明度不仅是政府债务管理的需要，也是建设现代化政府，提升政府管理水平的需要。特别是随着我国在社会、经济、文化等方面全方位融入全球化环境中，财政透明度问题也将成为我国在全球化浪潮中增进经济往来，提升国际形象和影响力的重要方面。在分析政府债务问题时，财政透明度也是政府积极实施债务管理，提升资金使用效率，避免资金浪费和债务扩张的重要工作。所谓财政透明度，根据国际货币基金组织的定义，是指政府定期向社会公众公开政府的组织结构和部门职能、政府的财政政策的取向，以及公共部门的账目头寸和财务方面的规划。提升财政透明度就意味着政府部门对公共部门运营过程中所有相关的财务数据进行定期披露，与公共支出相关的预算、税务、资产、负债等信息都面向社会公众公布。

目前，与其他国家，特别是欧美发达国家相比，我国政府的财政透明度整体较低，这主要体现在政府的预算报告较为笼统，缺乏较详细的细分指标；同时，预算外的财政收支所占比例较大，使得财政预算管理失去意义；在政府债务方面的信息尤其不完备，很难对于政府负债进行深入研究。事实上，和中央政府相比，地方政府的财政透明度尤其不够清晰。很多地方政府所公开的往往只是一些零星的财政数据，缺乏包含预算、资产、负债在内的完整的数据。另外不同地区的政府所公布的数据往往缺乏统一口径，也无法进行横向比较。这也正是本研究在深入分析债务与经济增长的关系时所遇到的主要困难，在地区（省级区域）层面的数据尤其缺乏，这使得针对地区层面的研究有效性大打折扣。

财政透明度是国家和政府制定宏观政策，尤其是财政政策的基础，同时也是分析政府资产负债情况，应对债务管理的基础条件。在未来的政府债务管理中，应当把提升财政透明度作为主要的工具和手段。应当积极吸收和借鉴国外政府提升财政透明度的经验和措施，逐步缩小我国政府与财政透明度国际标准的差距。财政透明度提升的同时也反过来要求政府部门提升财政政策的科学性，避免过度举债扩张。

4.完善地方政府债务管理机制，加强对于债务资金在不同阶段的管理

政府债务的问题之所以存在，归根到底是现有各级政府层面均没有一套完整体同的债务管理机制。因此，为了有效处理地方政府债务问题，首先加强与地方政府债券相关的法律监督体系建设，这一法律将对地方政府发行债务的发债主体资格、资金用途、投放范围、债务偿还、信息披露、危机处理、处罚措施等方面内容做出明确规定。地方政府债务的管理和风险控制也将依托于这一法律体系。

对于地方政府准备发行的债务，要建立举债项目评审制度。对地方政府拟推出的举债项目进行科学评估，特别是对债务规模、资金来源、项目效益等进行认真论证，有效规避政府举债的盲目性。在举债审批中还要强调对于债务资金使用的预算管理，明确资金的使用范围和监督体制。

对于地方政府已经发行的债务，应加强对政府债务性资金使用过程的管理，避免资金在使用过程中偏离其发行目的。应当建立起科学合理的债务资金使用程序，明确资金使用的步骤、责任人、预期成效。与此同时，还应当建立债务偿还跟踪机制，对地方政府部门已有债务，应严格履行债务合同，定期清理不良债务，有效规避各种债务风险。

可以考虑将地方政府将融资平台产生的债务按照流动性特征进行分级剥离，将那些流动性较差却可以产生稳定现金流的资产或资产组合，通过金融产品方面的创新，转化为能够自由交易的证券产品。因为这些产品未来能够实现一定的现金流，也就能够提高地方政府的债务可偿还性，从而化解地方政府债务的短期违约风险。

各级政府在制定年度预算时，可以参考西方国家的做法，考虑设置一定比例的资金作为债务准备金，这一准备金的设立将有助于降低债务偿还风险。

5.拓展地方政府融资渠道，吸纳民间资本参与地方建设

为了解决地方政府债务过多的问题，还应当积极拓展地方政府融资渠道，缓解地方政府的融资需要。地方政府发行债务的目的在于满足地方经济发展需要。正是由于其他融资渠道的不顺畅，地方政府不得不广泛依赖于融资平台进行债务融资。如果能为地方政府找到更多可行的融资渠道，就能够替代地方政府现有的债务融资模式。

另一方面，在地方经济建设中，还应当大力推广公私合营模式，充分引进民间资本参与地方经济建设，利用民间资本来缓解地方在经济建设和财政支出方面的压力。在吸引民间资本参与经济建设，特别是基础设施建设的过程中，应当充分遵循市场运作的原则和规律，构建合理的利益分享机制，让民间资本能够从地区经济建设中获益，从而使得这一模式具有很强的可持续性。

6.转变经济发展模式，构建科学的政绩评价体系

从经济的可持续发展来看，我国地方政府的债务问题与现有的经济增长模式是分不开的。粗放式的经济增长模式是指在生产技术水平较低的条件下，主要依靠增加资金、人力、物力等生产要素的投入量来提高产量或产值的经济增长模式。在这一模式下，地方政府有充分的动机来发行债务获得资金，通过债务融资等方式扩大产值。经济发展模式的转变需要中央政府和地方政府一起努力。中央政府可以通过政策性资金支持、担保、贴息、税收优惠等手段鼓励产业转型，大力支持新兴产业，引导经济模式转型。地方政府也应当有意识的转变经济增长观念，在区域层面设立相应的激励政策，促进产业结构的调整和转型。

地方政府债务过多，还与当前我们政府部门政绩评价体系密不可分。目前，在大量地方政府的政绩指标中，片面强调GDP增速、固定资产投资额、招商引资数量、市政建设的发达与美观程度等经济指标占据了主要成分。相反，与社会文化、生态环境、民生质量等相关的指标却非常少。这种政绩考核体系也催生了地方政府盲目举债进行基础设施投资的欲望。在短期内，这种债务推动的发展模式可以带来一定的GDP，不过从长期来看对于经济活动则有很强的负面效应，同时也加大了地方政府的债务风险。因此对我国当前地方政府的政绩评价体系进行修正，构建以民生、生态、人文环境改善等为核心指标的政绩评价体系与机制也是降低我国地方政府债务规模与风险的必然选择。

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