【本期关注】赵霖 等 | 主体功能区分区设置及优化调整思路探讨————以广西壮族自治区为例
主体功能区分区设置及优化调整思路探讨
——以广西壮族自治区为例
北京清华同衡规划设计研究院有限公司
赵霖 卢庆强 尚嫣然
主体功能区是我国空间治理历程上的一项重要制度创新，与其他空间规划相比，其特别之处在于在以“地方发展权”的赋予为核心，将全国县级行政区划分为优化、重点、限制、禁止开发四大类型，并通过配套开发引导措施和财政、产业、绩效考核等政策，实现从分区管理走向分类管理，从国家-省-市-县的逐级规划引导走向对县的直接管控引导（图1）。在整个技术路线设计中，“分区类型-开发引导-政策设计”高度对应、环环相扣。其中，通过开发引导和政策配套实现各类分区“发展机会”的平衡是核心，也是决定主体功能区是否能实施的关键。例如，由于主体功能区概念的提出正值我国快速工业化城镇化阶段，对各县级行政区而言，最常见的发展方式就是进行“开发”，即大规模城镇化和工业化。因此，对于优化和重点开发区，赋予的发展机会是允许进行“开发”，对限制和禁止开发区，虽然限制或禁止“开发”，相当于限制了其常规发展机会，但通过财政转移支付、生态补偿的方式给予了其他“发展机会”，以尽量实现发展机会的平衡（图2）。可以看出，主体功能区具有强烈的政策导向，必须进行整体化和系统化设计。
2018年，随着国家机构和空间规划体系改革，国家发改委组织编制主体功能区规划的职责划入自然资源部，主体功能区也成为国土空间规划的重要组成部分。因此，在新时代和新体系中，如何在继承基础上，优化完善主体功能区制度，成为重要的研究课题。2020年1月，《省级国土空间规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）发布，对主体功能区的主要分区类型、工作流程进行了指导，是本轮主体功能区调整的主要依据，但具体划分方法、分区判别标准、管控要求、配套政策仍需各地结合实际自行探索。本文以广西自治区为例，着重探讨在省级主体功能区优化调整工作开展过程中存在的现实难题和解决方案，对主体功能区的分区类型设置、调整标准和配套政策进行系统研究，以期为新时期国土空间规划语境下的主体功能区划工作的开展提供有效支撑。
一、主体功能区制度实施中存在的问题
主体功能区规划在引导国土空间合理开发与保护，尤其是对生态功能重要地区的保护起到了重要作用，包括重点生态功能区财政转移支付制度基本建立，重点生态功能区产业准入负面清单制度初步建立，以及形成了以主体功能区定位为考核导向的绩效考核办法等。但在实施过程中也反映出一些问题，有待在本轮规划中予以解决。
1.部分地区类型难以在现有分区设置中体现，不能直接作为政策适用依据
由于原主体功能区主要根据资源环境本底和现状开发水平划定，部分需要进行特殊政策管控的地区难以找到相适应的功能分区，矛盾集中体现在资源型城市和边境地区。资源型城市由于资源本底条件良好、现状人口集中、人均GDP也仍然保持在一定水平，因此大部分被划入了重点开发区，但此类地区实质已经完成了城市化，未来对人口和产业的进一步集聚能力有限，与其他新兴城市有很大区别。边境地区由于通常生态重要性较高、人口密度和经济发展都处于较低水平，因此大部分被划入了限制开发区，但一定规模的中国公民居住在边境区域是一国边境安全与稳定的重要保障，同样需要考虑该类地区在开发与管控方面的特殊性。
2.陆海主体功能区规划编制不同步，沿海县市陆海主体功能不衔接
全国主体功能区规划在编制时已经提出了陆海统筹的思路，即全国主体功能区规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海，海洋主体功能区作为规划的重要组成部分，另行编制发布实施。由于编制不同步，以及陆域和海域在用途管理方式方面长期以来存在分异，导致同一个县级行政区陆域、海域主体功能存在不一致的情形。以广西为例，沿海8区县的陆域均为国家级重点开发区，但其中3个县的海洋主体功能区定位为限制开发区。
3.部分政策缺位，既有政策配套方面存在不足
首先，基于主体功能分区的用地政策存在缺失,用地政策对地区发展的影响不言而喻，但一直以来都未出台专门基于主体功能区的用地政策文件。第二，在财政政策方面，尽管对重点生态功能区出台了各类财政转移支付政策，但是对农产品主产区的补偿机制设计不足，国家对农业的补贴主要通过“农业支持保护补贴”直补到农民，对划为农产品主产区的县基本无补贴。
二、新时期广西主体功能区分区类型
和分区单元设置思路
1.紧密围绕“人-地”关系，确定“3+3”分区类型
《指南》已经明确要求划定城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区3大基本功能分区，各省可根据实际增设特殊区域名录。即各省在实际划定时仍需对另外两个问题进行明确：①设置哪些特殊名录；②是否设置二级分区。本文认为国土空间规划本质是对国土空间和自然资源的优化配置，本轮国土空间规划中的主体功能区划也应高度聚焦空间和资源，立足自然资源部门事权，围绕“人-地”关系设置主体功能区的分区类型（图3）。
首先，可以被三类基本分区及相应政策覆盖的类型，不再单独设置名录。例如，目前国家对少数民族地区、经济困难地区的特殊扶持政策主要集中在政治权利、产业帮扶方面，与“人-地”关系关联度低，因此不宜单独设置特殊名录。
第二，“人-地”关系难以被三类基本分区覆盖的特殊地区，应增设特殊名录。对广西而言，针对广西作为我国沿边地区和有色金属矿富集区的特征，增设边境重点发展区、战略性矿产保障区、资源枯竭城市3类特殊名录。
边境重点发展区，如前文所述，如果仅按三类基本功能分区，边境地区受自然资源环境和社会经济水平约束，通常会被列入重点生态功能区或农产品主产区，人口易向周围城市化地区迁移，但基于国土安全保障，边境地区的政策导向应为吸引人口集聚定居，因此，有必要将边境重点发展区设置为一类特殊名录。
战略性矿产保障区，广西作为有色金属矿大省，矿产空间与生态空间高度重叠，为保障矿产资源的正常开发利用，以及对矿山地质环境整治、废弃矿山复垦等国土空间综合整治的针对性引导与管控，有必要设置为一类特殊名录。
资源枯竭城市，此类地区实质已经完成了城市化，未来对人口和产业的进一步集聚能力有限，与其他新兴城市有很大区别，在国土空间整治方面，也应侧重工矿用地复垦，尽管根据全国资源枯竭型城市名单，广西目前国家级资源枯竭型城市仅有两个，但由于广西是有色金属矿大省，百色市、河池市等均已进入成熟型城市行列，因此也有必要设置为一类特殊名录，预留接口。
2.综合考虑配套政策的有效性，不设置二级分区
首先，按照“法无禁止即可为”的理念，在农产品主产区方面，除永久基本农田、农业“两区”外，应由农民根据市场情况和农业部门根据粮食安全情况对种植结构进行实时调整，不宜根据农产品种类划分二级分区。在重点生态功能区方面，《全国主体功能区规划》分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型，但从后续实施来看，四种划分虽然在保护引导上有所区分，但在财政、绩效考核等配套政策上难以进行区分，设置二级分区意义不大。城市化发展区方面，部分学者认为可以按照开发潜力、时序等要素差异分为特别缓解、重点建设和战略潜力区等，但广西各城市发展阶段差距不大，自治区最大城市南宁刚步入I型大城市行列，距疏解、重构尚有一定距离。综合考虑，在广西不宜设置二级分区。
3.因地制宜，采取县+乡镇相结合的分区单元
广西山多地少，耕作资源稀缺，存在一些山区县，尽管其生态极重要和重要性面积占县域面积的比重达65%以上，但由于县域内的盆地、谷地、丘陵承担着广西粮食主产区或特色农产品优势区的重要职责，在原主体功能区规划中定位为农产品主产区。为了更加精准的管控引导和政策支持，兼顾生态和农业保护，在本次优化调整中建议对于此类县域内部差异较大的县，采取以乡镇为划分单元进行局部细化，将生态极重要区、生态红线、自然保护地集中分布的乡镇划入重点生态功能区，将农业“两区”、永久基本农田、特色农产品集中分布乡镇划入农产品主产区。
另一方面，广西作为沿海省份共有8个沿海区县，县域内不但陆海空间利用上差异巨大，海岸线总长达1600多千米，迂回曲折，海岸带利用也复杂多变，以县级行政区为单元难以进行精准管控。因此，在本次优化调整中，同样建议以沿海乡镇为基本单元，按照以海定陆、保护优先原则，细化分区。
三、新时期广西主体功能区分区优化调整思路
结合《指南》的技术思路，立足于“优化调整”语境，本研究提出“生态优先、格局落实、整体稳定、局部细化”的优化调整原则。即以“双评价”为基础，结合自然保护地、农业“两区”、特色农产品优势区等各类主导判别因素，衔接发展战略，对已有主体功能区进行评估，对存在以下三种情况之一的区县列入待调整名单，进行优化调整：①“双评价”结果和主导判定要素结果与原主体功能定位有显著差异的区县；②县域内部条件差异性较大的区县，主要为山区县和沿海县；③原有分区定位已经不能适应新的发展形势和国省级发展战略要求的区县。
1.以双评价为基础，综合主导因素判别调整重点生态功能区和农产品主产区
结合广西“八山一水一分田”的山区省份特点，根据双评价和主导要素判别结果，提出广西的重点生态功能区和农产品主产区的调整标准（表1）。将生态极重要和重要性面积占比>80%，且农业“两区”划定比例均低于自治区平均水平的县级行政区整体调入重点生态功能区。对于县域内部差异大的县，则按照“生态优先、应划尽划”的原则，以乡镇为单元，将生态极重要区、生态红线、自然保护地集中分布的乡镇划入重点生态功能区，并要求在市级国土空间规划中落实这些乡镇的重点生态功能定位。
2.为发展战略落位提供支撑，调整城市化发展区
落实广西发展战略和国土空间格局，将“强首府战略”、“东融战略”等国家和自治区战略的重要承载区，以及与中心城市已经出现一体化发展趋势的县市优先纳入城市化发展区，为战略落位提供空间保障。此外，将自2011年广西主体功能区规划颁布之后新设市辖区调入城市化发展区。
3.以海定陆，统筹沿海乡镇主体功能定位
为解决陆海主体功能定位不衔接问题，在本次优化调整中，以沿海乡镇为基本单元，以海洋“两空间一红线”为基础，按照以海定陆、保护优先原则，细化分区(图5)。沿海海域为海洋生态红线或海洋生态空间的乡镇，陆海统一定位为重点生态功能区；海域为海洋开发利用空间的，根据海洋评价结果，海水养殖适宜性强的，陆海统一定位为农产品主产区，港口建设适宜性强的，陆海统一定位为城市化发展区；已经划入中心城区的街道/乡镇，可确定为城市化发展区。
4.专项衔接，确定三类特色名录
特色名录则需要更加注重与各类专项规划的衔接。战略性矿产保障区名录衔接自治区矿产资源开发利用专项规划，由国家级和自治区级重点矿区组成。边境重点发展区名录，考虑引导人口向边境线集聚的需求，将边境县县城和边境乡镇纳入。资源枯竭城市名录，结合国家发布的资源枯竭城市名单制定。特色名录分布在城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区三大基本功能分区中。
四、基于主体功能分区的政策配套
主体功能分区作为政策分区，建立有针对性的配套政策体系，是保障主体功能区布局形成的关键。结合以往实施效果，提出对原有“9+1”政策体系的聚焦与精简，形成以财政政策、土地政策、产业政策、绩效考核为核心的政策体系，其中重点立足自然资源部门事权，重点在以往政策体系基础上增加土地政策，基于不同主体功能分区实施差异化建设用地配置，新增建设用地指标分配与主体功能区挂钩，分配权重按照城市化发展区、边境重点发展区、农产品主产区、重点生态功能区依次递减。
五、结语
主体功能区作为省级国土空间总体规划的重要组成部分，在新时期下，其分区类型、优化调整方式和不同分区的政策导向都发生了一定变化。本研究以《指南》为依据，结合广西沿海、沿边、山区省份的特点，提出：①紧密围绕“人-地”关系，因地制宜设置分区类型；②为发展战略落位提供支撑，调整城市化发展区；③按照生态优先、应划尽划原则，综合应用县域、乡镇两种单元尺度增补重点生态功能区；④以海定陆，统筹沿海乡镇主体功能定位；⑤与各类专项规划衔接，确定特色名录；⑥重点补充配套土地政策，将主体功能区作为指标分解的重要依据。
最前沿的土地科学知识最新土地科学研究成果
（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）