【本期关注】林坚 | 做好“区域—要素”统筹 促进主体功能区战略和制度落地实施
做好“区域—要素”统筹
促进主体功能区战略和制度落地实施
北京大学城市与环境学院城市与区域规划系 林坚
讨论主体功能区战略和制度的相关话题需要基于三个前提：一是基于国土空间规划体系改革的背景，这是推进生态文明建设、推进高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的有机组成部分，所以主体功能区战略也要面向社会主义现代化国家建设和实现国土空间治理体系和治理能力现代化的总目标；二是面向全面落实深化党和国家机构改革的各项部署，特别是落实自然资源部“两统一”职责，即“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，这是整个自然资源监管体系改革的初心；三是放在各类空间规划融合统一的“多规合一”的国土空间规划体系建构中进行讨论。
在这个背景下，中央“十四五”规划建议提出，“构建国土空间开发保护新格局”，即立足资源环境承载能力、发挥各地比较优势、逐步形成城市化地区、农产品主产区和生态功能区三大空间格局；同时要求，“强化国土空间规划和用途管控”，明确划定有关的空间管控边界。今年4月，习近平总书记在中央政治局第29次集体学习上再次强调，要强化国土空间规划和用途管控，实施主体功能区战略。
统一国土空间用途管制职责，既包含着构建国土空间开发保护新格局、落实主体功能区战略和制度这个任务，同时也强调对全域全要素的具体用途管控。只有基于整个国土空间用途管制制度体系来思考主体功能区战略和制度，我们才有可能在探索过程中形成共识。围绕国土空间用途管控体系，当前正涌现出诸如主体功能分区、三类空间、三线、七类规划一级分区等一批概念，如何理解这些概念的内涵、范畴及相互关系？如何落实主体功能区制度、构建现代化的国土空间治理体系？本文试图从 “区域—要素”统筹的视角进行分析。
一认识国土空间：基于区域和要素的视角
国土空间是指国家主权范围内和主权权利下的地域空间，可以从两种维度对其进行认知（图1）。一是区域维度，体现了人类对地表生存场所和环境的抽象认知，即“一片片”国土空间。区域型国土空间治理通常与某一级政府、某一类管理区责任主体对接，侧重于开展综合性的区划与功能定位，以府际关系协调与区域间发展权利平衡为目标。区域型国土空间治理以传统的主体功能区规划为典型代表，政策导向偏向综合性管理。二是要素维度，将其视为各类自然资源要素、生态环境和人类活动的载体，即“一块块”国土空间。要素型国土空间治理通常与具体宗地（或宗海）的权益人对接，侧重于对具体要素进行划界与用途分类，以实现对资源要素的合理开发利用以及对个体权益的有效保护。以往的几类空间规划中，既有侧重区域型国土空间治理的主体功能区规划、城镇体系规划等，又有侧重于要素型国土空间治理的城市总体规划和详细规划、土地利用规划等，各类规划关注点各异、逻辑与目标不同，导致了一系列的矛盾冲突。因此，在新的国土空间规划体系中，既要做好以主体功能区战略为引导的“区域型”国土空间有序管控，也要实现向要素型国土空间用途管控的有效传导，解决既往国土空间开发保护中“区域失序”与“要素失控”的问题。
二认识主体功能区战略：基于区域的视角
主体功能区战略，实际是在谈分工，核心思路是通过区划、定位来协调区域发展之间的关系。原先的主体功能区规划分成国家、省两级开展，依据“空间结构的有序法则”，借鉴了欧盟空间规划的经验，以分区为基础，辅助以政策，实现对整个空间秩序的梳理。需要特别注意主体功能分区概念上的变化，原先的主体功能区划中，有关国土空间开发的概念是有特定含义的，不等同于我们经常理解的土地开发或者房地产开发概念，是指大规模的工业化城镇化活动，再以开发方式划分为所谓的优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，分区的前提是区划定位需与地区资源环境承载能力、所消耗的资源环境容量相匹配，在传统的分区体系中，禁止开发区实际对应着自然保护区，是一种特殊类型的国土空间。而如今国土空间规划体系中的主体功能区划思路，是将原先的优化开发区与重点开发区统一称为城市化发展区，原先的限制开发区分为农产品主产区和重点生态功能区，自然保护地、战略性矿产保障区、特别振兴区等特殊类型国土空间则以名录的形式呈现。
既往的主体功能区战略在落实过程中主要遇到两大挑战，一是配套实施手段往往没有掌握在发起部门的手里，导致在确定区域定位的基础上，难以实际指导落实要素类国土空间的规划安排；二是逐级传导的机制不明确，规划如何“下县”、“落地”仍有待探索。所以主体功能区制度在后续的演变和完善中，逐渐转向对“国土开发强度”的管理，实质就是对建设用地总量指标进行控制。按照“先底后图”的底线思维，要想对建设用地总量进行控制，首先需对耕地、永久基本农田等与国土空间保护密切相关的关键性资源要素进行管控。这套开发控制与资源要素管制工具以往分散在不同的部门，但现在可通过自然资源部的“两统一”职责实现综合统筹。
三分析“区域-要素”统筹的思路与关键
基于上述分析，主体功能区制度是典型的区域型国土空间治理制度，其要真正有效落实，离不开对关键性资源要素的有效管控，离不开与城市总体规划和详细规划、土地利用规划等要素型国土空间治理工具的统筹对接。因而，“多规合一”的国土空间规划使命是“区域-要素”统筹，建立贯穿中央意志、落实基层治理、面向人民群众的国土空间规划体系，只有打通全套体系，国土空间规划才能充分发挥其在中央到地方各层级国土空间治理中的作用，做到主体功能区战略和制度的贯彻落实。具体而言，应把握四大环节、采取六“定”步骤。
11. 把握四大环节
“区域-要素”统筹的四大关键环节即：以要素评价区域、以区域统筹区域、以要素统筹区域、以区域统筹要素。在国家级与省级尺度上国土空间开发保护的工作重点在于宏观区域功能统筹，市级与县级尺度上国土空间开发保护的工作重点在于管制类要素的落实，县级以下尺度上国土空间开发保护的工作重点在于用途类要素的落实与具体的自然资源载体审批许可。从国家、省级到市级、县级国土空间开发保护的传导管控，重点对应于一级土地发展权的配置过程；县级以下国土空间开发保护的传导管控，对应于二级土地发展权的配置过程（图2）。
第一个环节，以要素评价区域。关键在于通过多要素的国土空间利用结构现状、条件的评估，为区域功能定位的确定及动态调整提供基础。在全域管控视角下，应进一步建立“双评价”、资源环境承载能力监测预警工作与“三线”划定之间的协同联动机制，完善和深化依照统筹评价进行国土空间开发保护格局动态优化的工作逻辑和方法。
第二个环节，以区域统筹区域。关键在于通过完善和深化现有主体功能区制度，实现国土空间开发保护中的上下级区域功能传导与同级区域功能协调。应围绕落实主体功能区战略，从国家、省、县市不同层面，研究全国、省级层面对县市主体功能的定位、县市规划中以乡镇乃至社区（行政村）为基础的主体功能单元划分及定位。举个简单的例子，为什么现在各地实践中村庄规划开展起来难度很大，主要问题在于缺失主体功能区战略的落实和传导，应该结合主体功能区战略和三线划定，先明确村庄的定位是什么，是生态村还是农业生产为主的村，明确定位后再开展后续规划工作。我国的主体功能区战略和制度应该自上而下贯通，引领我国整套国土空间治理体系的现代化建设。
第三个环节，以要素统筹区域。关键在于通过核心要素实现对下位区域的统筹，探讨如何基于关键“要素”型国土空间的管理在区域之间合理分配土地发展权、建立区域差异化的绩效考核机制、实现区域间协调发展等问题。应结合相关法律、法规、技术标准和实践经验，提出建设用地、耕地、林地、水资源等关键性要素在上下级国土空间规划间的目标传导、任务分解原则、空间配置程序与技术方法。
第四个环节，以区域统筹要素。在明确一个行政区或管理区范围关键要素控制目标和任务的背景下，进一步对各类要素的结构布局、开发利用或保护修复安排进行整体统筹。对于管制类要素（如“三线”），未来工作的重点在于依区域定位做要素目标分解，依要素目标分解做关键要素布局。对于用途类要素（如用地），未来工作的重点在于依分类要素布局做好内部的功能优化。
2采取六“定”步骤
落实主体功能区战略，实际的工作可以按照“六定”步骤开展：一是“定位”，二是“定序”，三是“定量”，四是“定线”，五是定“空间”，六是“定策”，以此形成一套完整体系（图3）。
基于“区域-要素”统筹理论对我国国土空间治理体系和主体功能区战略制度进行全盘梳理后，可以对本文最开始提出的问题进行回应：主体功能分区（重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区+重点名录）是“区域”型国土空间，以行政区划或管理边界围合区域为对象划定，相应配予主体功能区政策和差异化绩效考核制度。三条控制线、七类规划一级分区、三类空间都是 “要素”型国土空间，是“要素”的集合，相应配予规划管理、用途管控的政策措施，可以考虑的工作开展次序为：（1）三条控制线（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）；（2）七类规划一级分区（生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、矿产能源发展区、乡村发展区、海洋发展区）；（3）三类空间（生态空间、农业空间、城镇空间）；（4）规划二级分区；（5）具体用地用海布局。
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）