【本期关注】田莉等 |​ ​以建设用地“影子指标”公平划分发展权益 推动主体功能区战略落实

《土地科学动态》2021年第4期重点关注“完善和落实主体功能区战略和制度”，主要议题包括：主体功能区战略的理论基础及新时期内涵、主体功能区战略的地方实践探索、主体功能区分区及传导路径、主体功能区战略与三大空间新格局以及主体功能区政策实施中存在的问题及完善思路等。结合“2021年第三期UP论坛”形成的专家观点及前期专题征稿，编辑部优选了多篇有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。

以建设用地“影子指标”公平划分发展权益

推动主体功能区战略落实 

清华大学建筑学院城市规划系   田莉  夏菁

“十二五”规划实施以来,我国通过落实主体功能区规划战略等工作，遏制了地方政府唯经济发展导向下耕地流失、生态环境恶化、建设用地低效扩张等问题。同时，以针对重点生态功能区转移支付为代表的生态补偿制度，为保护生态环境与实现区域基本公共服务均等化作出了重要贡献。“十四五”开局，国家发改委与自然资源部进一步确立了主体功能区与国土空间规划相结合的战略框架（图1），以达到优化区域经济格局、建构开发与保护并重的国土空间发展秩序的目标。但就主体功能区规划的实施而言，仍面临区域发展权益分配不均、激励和约束力度不足等一系列问题。笔者认为，在以建设用地“影子指标”公平划分发展权益的基础上，开展“影子指标”跨区交易，可以助推主体功能区战略的落实与区域协调发展。

一、主体功能区规划实施中遇到的挑战

1．人口不能充分流动的前提下，现有主体功能划定办法难以公平界定初始发展权益

划定各地区主体功能时，发展现状、基础与规划定位是重要的参考指标。发展基础好的地方被定位为城市化地区，赋予更大的发展空间，重点生态功能区与农产品主产区则被划定为限制与禁止开发区（限禁区）。被划归限禁区意味着发展机遇的损失，这些地区在产业引进、建设用地指标分配等方面受到诸多限制。虽有一定额度的补贴，但难以富裕一方百姓，因此这些地方以非主体功能谋发展的冲动仍难以遏制。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中“城乡建设用地规模”规划期内净增量在东部、中部、西部的分配比例分别是：47％、32％、21％。作为限禁区主体的中西部地区特别是西部地区获得的初始建设用地指标相对有限。从2017年三大区域城乡建设用地现状规模来看，全部超出规划设定的期末规模，其中东中西部地区现状与规划期末城乡建设用地规模的执行偏差是规划分配规模的1.4倍、2.2倍、2.4倍。就财政收支状况来看，限禁区 2015年公共财政收支缺口较2010年增加了1.06倍。

2.不顾主体功能区定位的地方发展冲动引发建设用地低效利用

在地方政府“发展主义”导向下，各种不同类型的主体功能区域之间，均存在争夺建设用地指标现象。铺摊子、上项目、发展工业、提高土地财政收入等仍是不少农产品主产区、生态功能区县的主要发展思路。例如，中部某省将每个县申请一个省级经济技术开发区作为规划目标，无论该县主体功能定位为何。西部某山区省份更是鼓励以乡镇为单位设立工业开发区，但招商引资效果不彰，导致土地大量闲置、地方债务飙升，甚至难以支付利息。从我国省级以上开发区的空间分布来看，2006-2018年在国家对开发区进行严控的管制环境下，开发区数量规模的增量主要位于中西部地区。西部地区的限禁区面积占全国之比为74.2％，其中农产品主产区占全国农产品主产区总面积的59.9％，重点生态功能区占全国重点生态功能区总面积的80.6％。然而，其省级以上开发区总规模增长了3.15倍，是同期全国省级以上开发区平均增长规模的1.67倍。对于大量低效利用或闲置的土地，限禁区的区县往往没有足够的财力进行土地整理，给国土空间规划与主体功能区战略的实施带来严峻挑战。

3.城市化地区不能通过跨区交易获得建设用地指标，限制了自身主体功能的充分发挥

各类土地发展权指标在不同地区之间相对平均主义的计划配置模式，不可避免地导致经济发达地区用地指标相对短缺，制约了这些地区更好推动经济发展、城市化与吸纳外来劳动力的能力。发达地区耕地保护与工业化与城市化需求之间的矛盾日益突出，违法占地与用地情况一度猛增。虽然自2006年以来实施的“城乡建设用地增减挂钩”政策一定程度上缓解了建设用地指标不足的问题，但也被一些地方政府过度使用甚至是滥用，比如强迫农民“集中居住”，引发了一系列尖锐的社会矛盾。

总体而言，我国主体功能区规划的实施存在双重困境：一方面，由规划引发的发展初始权益不均加剧了区域差异，中央财政转移支付不足以弥补丧失的发展机会；另一方面，限禁区低效建设用地蔓延，土地整治能力不足，导致生态保护与粮食安全的规划目标实施难度加大。因此，构建限禁区与城市化地区之间的利益共享机制，创新市场化、多元化区域协调发展路径，成为我国推进并落实主体功能区规划的重要内容。

二、“土地指标跨区交易”与“财政转移支付”的实践与问题

跨区域土地指标交易最先起源于地方实践，如城乡建设用地增减挂钩与经国务院批准的省内占补平衡等。近年来，节余指标跨区域交易在政策上出现了松绑的趋势，从不能跨县交易（2011），到允许集中连片特困地区与国定贫困县的增减挂结余指标在省域内调剂使用（2016），再到国务院批准下的跨省占补平衡指标交易（2017），又到精准扶贫政策下的跨省增减挂节余指标交易（2018）。然而，近年来在全国层面开展的土地指标跨区域交易试点的指标定价方式由中央政府确定，难以体现指标的真正市场价值。例如，针对扶贫的指标交易中，某些发达地区购买指标高达100万元/亩，影响了其购买的积极性。随着土地要素市场化改革的深入，应探索更加市场化的土地指标定价机制。

从我国各类主体功能区规模分布来看，限禁区的国土面积占比高达84.92％，人口比重达45.04％，覆盖承担重点生态功能的区县数量从2008年的436个跃升至2019年的818个，2008-2019年我国累计投入的中央财政资金总规模达5219亿元。财政部对重点生态功能区转移支付补助额共包含五个部分：重点补助、禁止开发补助、引导性补助、生态护林员补助、绩效考核奖惩资金。其中“重点补助”资金约占补助总额的70％，其主要依据重点生态功能区县标准财政收支缺口进行测算，主要体现基本公共服务均等化属性，不能充分补偿发展机会的丧失，根据李国平等基于陕西省2009-2014年间的重点生态功能区转移支付额度与发展权机会成本的比较，补偿额度不足机会成本的10%。对农产品主产区更无转移支付补贴。

我国2017—2019年中央下达的重点生态功能区转移支付补助总额逐年增加，三大区域获取的补助额度均在增加（表1）。从西部地区获得的补助额来看，无论是覆盖数量还是补助总额均高于东部地区；但就西部地区重点生态功能区县当前的财政、社会经济发展现状以及生态保护的各项支出成本而言，仅靠转移支付难以实现生态保护、区域基本公共服务均等化等多重目标，且中央和省两级农产品主产区的区县均无补贴。初始发展权益的不均等，会使粮食安全、生态保护等战略目标的实施难度加大，也不利于解决区域发展不平衡不充分的问题。

主体功能区战略的落实过程是区域利益格局重构过程。为实现区域协调发展，是应该加大中央财政转移支付力度？还是利用限禁区的低效建设用地潜力，使之转化为城市化地区的可利用指标，减少中央财政转移支付压力，在带动区域均衡发展的基础上更好地实现主体功能区划的发展与保护目标？疫情与国际环境变化给中央与地方财政带来了前所未有的压力，2021年年初全国31省（区、市）地方两会公布的“2020年预算执行情况”表明，除上海、北京等8个省（区、市）外，其余23地的财政自给率均不到50%。继续扩大中央财政转移支付力度显然难度越来越大。为解决这些问题，必须进行机制创新。

三、“影子指标跨区交易+财政转移支付”联动模式的操作与实施流程

笔者调研发现，“影子指标跨区交易+财政转移支付”的联动模式，可以较好地解决上述问题。这种模式下的土地指标跨区交易、低效建设用地复垦指标的区内利用与跨区交易，可在粮食安全、生态保护与区域经济均衡发展之间取得适当的平衡。

1.借“影子指标”实现不同主体功能区初始发展权益公平分配

从发展权益均等化的角度出发，应改变目前限禁区在现有国土空间规划体系下难以获得建设用地指标的规划方式。限禁区虽不能承载过量的建设用地实体空间，但指标本身具有发展权益和实体空间的双重属性，其应获得与城市化地区同等的发展机会。因此，首先基于人口、土地利用现状而非规划定位等评估确定不同区域可获得的建设用地指标；其次，考虑不同区域应承担的主体功能，结合国土空间规划中的“双评价”结果，明确不能在限禁区落地、但可以跨区交易的“影子指标”规模。“影子指标”以顶层设计为基础，在中央政府层面搭建全国性指标交易平台，明确定价标准。限禁区出售“影子指标”规模后所获取的资金，可用作地方财政支出的补贴与低效建设用地整治的专项资金，复垦结余指标也可以用于跨区指标交易，之后又可以将整理指标再出售给城市化地区获得出让收入。

2．以建设用地指标跨区交易促进限禁区的土地整治

当限禁区有资金、有动力整理出低效建设用地时，指标可以通过市场定价机制与城市化地区进行跨区交易，交易形式可以是直接的货币交易，也可以是以“飞地经济”为代表的异地空间共建共享等。这部分收益在为限禁区地方政府增加财政收入来源的同时，可逐步扭转其以工业用地廉价出让招商引资的“逐底竞争”，也可以激励限禁区加快低效建设用地整治的力度。对于城市化地区内的地方政府而言，可以较好地解决建设指标不足的问题，在国土空间规划的指导下，更好地承担其社会经济发展职能。

建设用地指标是我国国土空间规划管制的重要工具。“影子指标”可以实现各地发展权益均等化，并在试点地区的国土空间规划编制中予以落实。同时，为降低建设用地指标跨区交易的不确定性，可以采取在特定区域结对子的方式，进行跨区指标交易先行先试探索，建立京津冀、长三角、珠三角三大城市化核心区与东北、西北、西南三大限禁区利益共享的“朋友圈”，从区域向全国逐步推进低效建设用地的跨区交易平台建设，进而推进主体功能区战略从中央到地方、从东部到中西部的全面有效落实。

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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾  爽）