【本期关注】卢艳霞等 | 主体功能区配套政策完善思路和建议
主体功能区配套政策完善思路和建议
中规院（北京）规划设计有限公司 卢艳霞
中国国土勘测规划院 祁帆 左玉强
中国自然资源经济研究院 靳利飞
国家海洋信息中心 杨潇
党的十八大以来，习近平总书记就完善主体功能区战略和制度多次作出重要指示，要求完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的空间开发保护新格局。为全面贯彻落实党中央精神，更好发挥主体功能区在国土空间规划中的战略引领和政策保障作用，笔者结合主体功能区政策评估，提出主体功能区配套政策初步完善思路和建议。
一、 主体功能区配套政策制定和实施情况
1主要做法
2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，提出构建财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化和绩效考核评价在内的“9+1”政策体系。国家发改委、财政部、生态环境部等部门牵头，相继出台重点生态功能区财政转移支付、环境保护、重点生态功能区产业准入负面清单、投资、人口等政策和绩效考核制度。截至2020年，中央财政向国家级重点生态功能区共投入转移支付资金6036.5亿元，覆盖县域819个；推动多地制定重点生态功能区产业准入负面清单，严格产业项目准入和生态环境管控，并按照主体功能区实施差异化考核，对推动主体功能区建设发挥了重要作用。
各地结合实际细化完善国家层面政策，一是推进重点生态功能区建设的扶持政策先行落地。广西、宁夏、广东、江苏等地加强地方财政扶持力度、进一步完善生态补偿机制，探索建立差异化的绩效考评机制。宁夏制定了生态环境质量考核办法及相应奖惩机制。江西探索实施跨省横向生态补偿，建立重点生态功能区用能权交易制度，开展绿色金融改革创新试点和生态产品价值实现机制试点，实施了山水林田湖草生态修复工程。二是探索促进城市化地区高质量发展的节约集约用地政策。广东、上海、江苏、深圳、南京等地在节约集约用地、差别化配置资源等方面积累了经验。上海探索了大都市区耕地保护机制。三是探索细化完善投资、环境和人口政策。广东建立了企业投资项目清单、实施区域差别化投资和跨区转移，实施差别化污染物排放和环境准入政策，建立了水资源管理制度，加强水污染、大气污染和土壤污染防治。广西建立了环境质量监测评估制度、实施排污许可制度。广东、南京等地探索实行差别化人口调节政策。四是探索主体功能区基础支撑体系建设。江苏制定主体功能区基础数据库建设方案，探索建立主体功能区监测技术指标体系，着手开展数据库建设，并鼓励市县开展主体功能区落地实践，探索区域和功能片区空间规划编制。
2存在的突出问题
一是国家政策落地难。“9+1”政策缺乏具体实施细则，在处理央地关系上缺少激励约束机制的系统性设计，未建立自上而下的空间管控和指标约束机制，地方多选择执行对己有利的政策。
二是政策力度不够。重点生态功能区财政转移支付“撒胡椒面”（每县每年不足1亿元），与重点生态功能区基本公共服务均等化的财政缺口相比依然较大；以县为单元制定重点生态功能区产业准入负面清单，地方存在抵触；环境政策缺乏多部门、多领域协同和考核机制；部分考核指标缺乏统筹，比如重点生态功能区虽说不考核GDP，却又考核财税收入，背离政策设计初衷。
三是政策系统性不够。存在不同主体功能区政策的“隆起”和“洼地”，财政转移支付、产业准入负面清单、环境政策等都是针对重点生态功能区，而对城市化地区和农产品主产区的政策缺乏系统性设计。
四是政策协同性不够。各领域政策之间缺乏协同联动，绩效考核结果与财政转移支付、产业准入负面清单、环境保护等制度挂钩不足，建设用地供给、耕地保护、财政投资、转移支付等与人口变化情况协同性不够。另外，海洋相关配套政策缺乏，不同类型涉海政策间的衔接不够，陆海统筹的综合管理机制尚未理顺。
二、新时期主体功能区配套政策完善思路
1总体思路
按照尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线的区域协调发展新思路，围绕细化实施单元、推动不同分区协同联动、提升分区主体功能水平，完善政策工具，分类精准施策，增强城市化地区经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全等方面的功能，重点坚持以下原则。
（1）聚焦空间、注重政策协同。聚焦空间，以推进自然资源的精准配置、高效利用、严格管控为重点，围绕“人、地、业、钱、生态”五方面，强化部门政策协同，优化政策组合，提升政策综合效应。
（2）底线刚性约束、突出差异化。在坚持自上而下刚性管控、底线约束的基础上，重点制定分区差异化政策，实行分区刚性管控和差异化精准施策相结合。
（3）效率与公平兼顾、扶强与扶弱并重。基于各地资源环境禀赋和经济社会发展战略，按照拉长长板、提升效率，补齐短板、兼顾公平的思路，既扶持经济社会发展弱势区域解决公共财政缺口、激励发展适合的产业（扶弱），又引导经济发达地区更高质量发展（扶强）；既扶持各区解决短板问题（加大重点生态功能区生态修复力度），也扶持各区提供更多优质产品（增强农产品主产区优质农产品供给能力）。
2政策完善建议
（1）城市化地区。围绕增强经济和人口承载能力、提升创新能力、推动高质量发展，重点完善建设用地规模增量管控、各类用地精准配置、区域建设用地一体化配置政策；完善存量建设用地再开发、产业用地市场化配置、土地多功能复合利用等政策；完善集体经营性建设用地入市政策；完善都市地区耕地利用管制规则等。着力改善城市人居环境，支持旧城有机更新；制定农业转移人口市民化的支持政策，完善都市圈、城市群等一体化发展的配套政策。
（2）农产品主产区。围绕增强农业综合生产能力、保障国家粮食安全和重要农产品供给、促进乡村振兴，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，规范耕地非粮化；加大乡村振兴用地保障，加快农村闲置用地盘活利用，促进一二三产业融合发展；制定农业空间管制办法，完善农产品主产区产业准入清单制度和产业布局管控政策；加大中央涉农财政转移支付资金对农产品主产区的支持力度，研究建立农产品主产区一般性财政转移支付制度；着力改善农村人居环境，提高基本公共服务均等化水平。
（3）重点生态功能区。围绕保护和修复生态环境、提供优质生态产品、推动“两山”转化，加强自然生态空间用途管制，严格控制占用生态空间；实行更加严格的产业准入环境标准和碳排放标准，引导不符合主体功能定位的产业进行跨区域转移或退出，完善产业退出补偿机制；加大生态修复力度；支持发展生态经济，因地制宜发展不影响主体功能定位的适宜产业，健全生态产品价值实现机制；健全纵横结合的生态补偿机制，完善市场化、多元化生态补偿；引导超载人口逐步有序转移；中央财政加大一般性财政转移支付力度，提高国家重点生态功能区转移支付规模和比重，将生态保护红线面积作为资金分配重要因素；中央基本建设投资对重点生态功能区的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。
3实施机制完善建议
（1）分级建立统筹协调机制。中央层面，由自然资源部会同有关部门和单位进一步完善政策实施机制，有关部门按照职能完善相应配套政策，形成部门协同推进主体功能区建设的整体合力。地方层面，由各级党委和政府牵头建立健全主要领导负总责的协调机制，完善部门间分工协作机制。
（2）建立国家级主体功能区县（区）名录管理制度。建议由自然资源部会同有关部门和单位调整完善国家级主体功能区（县）名录，建立健全监测预警和评估调整机制。
（3）建立差异化绩效考核机制。充分衔接国家高质量发展综合绩效评价制度，围绕主体功能区定位和管控方向，尽快建立基于主体功能区的差异化绩效考核评价机制，绩效考核结果作为党政领导班子、部门领导任免的重要依据。
三、亟待推动和深化研究的问题
1政策落地实施机制。
研究建立基于主体功能区的要素配置与指标传导机制，研究出台主体功能区制度设计指导方案，为地方探索完善主体功能区制度指明方向。
2政策实施协调机制。
梳理研究央地之间、不同领域之间、不同主体功能区之间政策实施协调机制，强化政策协同，更好发挥政策合力。
3政策约束与激励机制。
深入研究基于不同主体功能区的分级分类约束和激励机制、差异化要素配置机制、差别化管制规则；深入探讨激励性政策制定的理论基础，如不同主体功能区的发展权现状，重点生态功能区和农产品主产区的发展权损失情况及补偿机制等。
4监督考核与纠偏机制。
研究建立主体功能区动态监测、评估和考核机制，操作性强的差异化绩效考核指标体系，考核结果应用和纠偏机制等。
祁帆等 | 新时代主体功能区战略优化——从空间供给到高品质需求
✦林坚 | 做好“区域-要素”统筹 促进主体功能区战略和制度实施
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）