【本期关注】杨宸 彭开丽 郭钦钦 | 建党百年农地产权制度改革：“还权赋能”的演绎与启示
建党百年农地产权制度改革：“还权赋能”的演绎与启示
华中农业大学公共管理学院
杨宸 彭开丽 郭钦钦
农村土地产权制度改革始终是农村改革的关键和核心所在。中国共产党百年来孜孜以求进行农地产权制度改革的伟大实践，经历了新中国成立前的土地农民所有制、改革开放前的“三级所有、队为基础”集体所有制、改革开放后的家庭联产承包责任制以及新时代的“三权分置”四个阶段，通过不断地“还权于农”、“赋能于民”，我国农地产权制度逐渐得到完善，也愈发贴近农民的利益诉求。
农地产权制度体系，是指农地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等各项权能的设置与划分。它们可以整体或部分地组合成不同的土地产权形式，从而呈现其在经济活动中的机能，也由此使我国百年来的农地产权制度呈现出不同的形态。农地“还权赋能”是在新的历史背景下我国农地制度改革的新提法，指在农村土地集体所有权的制度框架下，将物权化的土地产权回归农民，在国家法律允许的范围内赋予农民对土地的转让、租赁、抵押等财产权利。其实，建党以来，党和国家就在不断探索，意图通过逐步“还权于农”、“赋能于民”的土地改革方式保障农民的财产权利、完善农村的基本经营制度、促进农业的健康发展。在中国共产党成立100周年之际，回顾我国农地产权制度改革的演绎历程，总结制度变迁的规律，有利于进一步明确未来农地产权制度的发展方向，对深化土地政策改革与重塑新时代人地关系具有重要意义。
从历史上看，自明清以来直到民国时期，土地制度都没有实质性的改变，封建地主占据着绝大多数土地的所有权。1921年，党的第一次全国代表大会正式宣告了中国共产党的诞生，拉开了探索“耕者有其田”土地革命的序幕，土地的所有权逐渐由地主向农民手中转移，土地占有和利益分配方式也逐渐发生了变化。这是我国在“还权于农”上的初次尝试阶段。
从土地的占有情况来看，在封建地主土地所有制下，拥有土地的地主通常并不直接使用土地，而是采取租佃方式将土地出租给无地或少地农民，地主拥有所有权，佃农拥有使用权是旧中国主要的土地经营形态。自1928年《井冈山土地法》出台之后，土地政策导向转为土地经济权利的争取，为后期土改工作的顺利实施奠定了基础。土地改革运动逐步实现了农地的地主所有转为农民个体所有，土地与劳动力的直接结合使土地的生产性功能得到有效发挥，激发了农民的生产积极性，使农村生产力得到了较大解放，实现了农地产权制度在农民层面的“产权合一”。
1921-1949年的农地产权制度旨在将封建地主所有制从部分废除逐渐过渡到彻底废除，以兑现民主革命时期对广大农民许下的“耕者有其田”的承诺。在这期间，中国共产党始终践行着为人民谋幸福的初心，通过把生产经营自主权还给农民，有效地改善了农民的生活水平，使农民成为土地真正的主人。
02“还权于农”的反向演绎——改革开放前（1950-1978年）“三级所有、队为基础”的集体所有制1953年春，全国大部分地区已完成土地改革，彻底废除了封建土地制度，“耕者有其田”的民众愿望至此得以实现。但同时经营规模狭小、土地分散零碎、生产技术落后等问题逐渐显现，农业合作化很快被提上日程，这种自愿合作的生产方式使农民农业生产热情高涨，也带来了较好的制度绩效，1957年全国农业总产值比1952年增长25%，年均增长4.5%。而后期“平均主义”的方针政策严重打击了农民的积极性，束缚了农业生产力的发展，1977年的中国人均粮食产量以及人均油料产量等与1958年相比全部出现负增长，使得人民公社制度难以坚持下去。
人民公社时期的地权特征表现为土地集体所有、集体经营，农民几乎完全丧失了土地排他性使用权、独享的收益权和自由处置权，只剩下了极为有限的土地收益权，表现出“产权残缺”。农地产权合约结构极不合理是人民公社失败的直接原因，“三级所有”的制度安排下，生产队的农地使用权与收益权被弱化，农地转让权也遭到限制。但同时，这一时期的制度安排巩固了农地的集体所有权，在一定程度上维护了农村社会的稳定，为我国工业化原始积累做出了积极贡献。
1950-1978年，土地由农民所有的单一产权转变为“三级所有，队为基础”的单一产权，“还权于农”的反向演绎以及产权的残缺最终导致了这一时期农地产权制度的失败。广大人民群众不仅没有共同富裕，反而经历了共同贫穷。社会主义建设道路的探索本不是一帆风顺的，20世纪60年代土地公有制的尝试为农地“还权赋能”改革预留了较大的伸缩空间。违背社会发展规律的制度政策必然不会成功，而从中获取的历史经验教训被下一代共产党人所汲取，展开了更加符合民众需求的农地制度改革。
03“还权于农”的重点探索——改革开放后（1978-2012年） “两权分离”的家庭联产承包责任制1978年安徽省凤阳县小岗村的“包产到户”拉开了改革开放的序幕。在党中央的支持下，家庭联产承包责任制作为创新性的农地产权制度很快在全国得到推广，以所有权和使用权 “两权分离”为制度特征，以农地集体所有、家庭承包经营为经营形态，极大地鼓舞了农民的干劲，也带来了新的权利需求。随着城市化的推进，一些农户开始出现兼业化和非农化行为，农村人口逐渐向城镇转移，另有一些农户预见到农地规模经营的收益，新型经营主体开始涌现，农地流转需求得以催生。
为提高农地利用效率、适应新形势下农地市场化经营模式，1988年《宪法修正案》首提“土地使用权可以依法转让”。随后，国家陆续出台一系列的政策文件，主要内容包括延长土地承包期、放宽土地交易权、强化土地承包经营权等，土地承包经营权已逐渐趋向用益物权属性。农地产权制度结构依然是在集体所有的框架下，由集体经营转为分田到户、农户家庭经营的制度形式。但与旧中国农民拥有土地使用权不同，土地除了在名义上归属于集体，经营与处置方式完全是由农户自己做主，农户拥有对承包土地的占有、使用、收益、流转等权利。
1979-2012年，家庭联产承包责任制形成的二级产权是农村经济体制改革迈出的重要一步，给我国的城市与乡村带来了根本性的改变。这一时期“还权于农”的重点探索，促成了农地流转市场的形成与市场经营主体的涌现，为盘活乡村土地资源创造了条件，成为农地产权实现的必经之路。但由于权能界限模糊、农地流转市场不规范等问题，导致土地承包经营权的流转在一段时间内遇到多重阻碍，为新时期开展农地“三权分置”改革留下了伏笔。
04“还权赋能”的深化改革——新时代（2013-2021年）的农地 “三权分置”随着我国社会经济的发展以及城市化与工业化的快速推进，土地资源带来的增值收益成为各方利益主体争夺的对象。在这种制度环境下，中央政府将“还权赋能”作为农村土地制度改革的重要环节。在落实农地确权等基础性工作之后，2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》初步确立农村土地集体所有权、承包权、经营权“三权分置”的框架，开启了深化土地制度改革的新篇章。农地“三权分置”是在明确土地集体所有的前提下，通过产权的进一步分割，达到资源的有效配置和价值的充分释放，是在“还权”的基础上进一步的“赋能”。
农地“三权分置”制度改革须通过农地流转实践才能真正落地，通过放活土地经营权才能发挥其制度效力，而放活土地经营权的核心是选择好农业经营主体，并保障他们的基本权益。但是在农地流转实践中存着在若干问题，首先，土地经营权的流转期限会影响土地经营主体的积极性，短期的土地流转不利于土地权能的实现，也不利于经营主体的稳定投资；其次，农业三项补贴政策的初衷是根据实际种植规模发放给实际经营者，但在实践中却根据承包地面积发放给土地承包户，由此极大损害了农业实际经营主体的合法权益；最后，由于新型经营主体没有土地的所有权和承包权，在经营土地的时候通常是以利益最大化为目标，多半不会考虑土地的生态问题和可持续利用。为此，必须充分赋予市场主体土地经营权，鼓励农地长期稳定流转，提高农业生产补贴发放的公平性，同时也要把握好“赋能于民”这个度，重点防范市场主体过度追求利益带来的风险。
2013-2021年的农地产权制度改革是在坚持农村土地集体所有的前提下，稳定土地承包权与放活土地经营权，实质是集体、承包农户和经营者对土地权利的共享。“三权分置”改革与前期农地产权制度改革的实质性区别在于国家赋予了土地经营权的流转和入股抵押等权能。在快速工业化城镇化的社会变迁中，传统小农经济体制趋于解体，农地规模经营得到推崇，农地流转市场日趋完善，新型经营主体的涌现使得农业现代化得以发展，这也是“三权分置”之后我国着重进行“赋能于民”的意义所在。
确权是基础，流转是关键，配套是保障，而还权赋能是根本。还权赋能改革成为我国释放农村发展活力的必然选择，是我国小农经济向“社会主义规模经济”过渡的关键。沿着这一改革路径，我国农地产权走向了由模糊到清晰的渐进改革时期，“还权赋能”成为农村产权制度改革的主要抓手，彰显了我党顺应时代发展的改革方针。
建党百年来，党的土地政策始终紧跟时代发展与人民诉求，与历史上的土地制度相比，中国共产党执政以来的土地制度具有在乡村改天换地的性质。回顾建党百年的农地产权制度改革历程，可以得出几点重要的经验，对我国未来农地产权制度改革的深化有着重要的借鉴作用。
从制度改革的目标来看，只有立足国情制定的土地政策才能促使国家前进，只有得到人民拥护的土地制度才能持久运行。中国共产党一直践行“为人民谋幸福”的初心，推翻了封建地主所有制，让农民在政治上翻了身；坚持不懈的进行土地公有制的探索，为社会主义建设积蓄力量；还原最受农民欢迎的家庭生产模式，实现了中国人民从站起来到富起来的愿望；赋予农民土地流转权，让人民从富起来走向强起来。新时代农地产权制度改革应该坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，让中国共产党成为中国特色社会主义的坚强核心，继续立足国情深化农村土地制度改革，使土地资源更好地用之于民，造福于民。
02充分释放土地权能，推进产权制度细分式改革从农地产权的演变历程来看，未来农地产权可能会被进一步细分和强化。一方面，从历史演进的角度来看，自建国以来，农地产权呈现出由“一”到“三”的分离趋势；另一方面，在特定历史阶段下，农地产权又呈现逐渐强化的状态。因此，在当前“三权分置”的制度背景下，将农地经营权流转转至农地经营权细分，可能是进一步推进产权改革的创新性发展方向，比如将农地经营权细分为经营管理权、经营生产权、经营收益权等，通过农户与农业企业、专业合作社的有效衔接，实现土地要素与劳动力要素的优化配置。在此基础上，充分拓展土地功能与释放土地权能，推进产权制度细分式改革，进一步完善农地的普惠补贴制度，才能最大限度激发农业经营者的生产积极性，促进农业农村的健康发展。
03保持产权完整性，改善现行制度安排对农户的约束从产权制度的发展来看，产权配置的完整性会影响生产者的积极性。我国农地制度的实际产权内容（使用权、收益权和转让权）对农户行为以及制度绩效的影响在各个阶段表现不一，如人民公社时期残缺的农地排他性使用权致使劳动监督成本过高，打击了农民生产积极性并最终失败，而家庭联产承包责任制时期将土地承包经营权“还权于民”，赋予农户农地转让权，带来了国民经济高速增长。但是，随着经济发展，现行农地制度下还存在一些制度制约（如土地承包关系长久不变，非正式土地流转盛行）影响了农户的农地产权权能。我国农地产权制度改革应该坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”这三条底线，保持产权完整性，产权制度的进一步改革应该从改善现行制度安排对农户的约束入手。
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）