【文章精选】李丽 张安录 | 轮作休耕及其补偿的法律意蕴、法理证成及入法进路
耕地轮作休耕制度是生态环境保护制度的重要组成部分，有利于耕地休养生息和农业可持续发展。然而，中国轮作休耕实践进展充分而法理考究不足。鉴于此，笔者按照认识事物的“内涵推演——学理证成——本质探讨——入法续造”的一般逻辑，解读轮作休耕及其补偿内涵，寻找二者证成依据并分析其权利性质，从公私法融合的角度续造轮作休耕妥善入法的本土范式。
1轮作休耕及其补偿内涵
法律定义是证成法治命题的重要概念。对轮作休耕及其补偿的整体把握始于内涵解读，在此基础上将其推演到法律概念的高度。
轮作是土地使用者在同一耕种地块上有序交替种植不同作物的耕作模式，休耕是以地力保护、养育、恢复为目的而在一定时期内暂缓耕地利用的耕作模式，后者是前者的特殊形式。轮作休耕补助、轮作休耕补贴实质上都为轮作休耕补偿，是对特定主体轮作休耕行为的经济激励。轮作休耕补偿是指为矫正参与主体间的权利义务不对等，依照法定程序和一定标准，通过行政、市场等方式，由国家行政机关作为公共利益代表向轮作休耕实施主体提供现金、实物等对价补偿，以激励特定主体的生态环境保护行为。
2轮作休耕及其补偿的法理证成
2.1耕地轮作休耕法理证成——基于财产权的社会义务
轮作休耕推行的法理依据。
轮作休耕限制了社会主体私人财产权的实现，这看似有违“所有权绝对”的基本理念，但现代法律对待私人财产权已由神圣不可侵犯发展到需承担有利公益的社会义务，私人在行使财产权时负有对公共利益的容忍义务，这种对私人财产权的限制可分为“一般限制”和“特别限制”，前者主张财产权具有社会义务，面向公共利益的需要可以对私人财产予以限制并不需补偿行为人财产损失；后者对私人财产权的限制程度“逾越社会义务”而构成“特别牺牲”，需要对行为人合法利益的损失予以补偿。
实定法的财产权社会义务涵射。中国实定法虽无财产权社会义务的一般规定但却具有语义同质性。例如，《宪法》第1条第2款的“社会主义原则”，第51条的“不得有损公益原则”，第10条第5款的“合理利用土地原则”都因公共利益而对私人财产权进行限缩解释。再如，《民法典（物权编）》第326条“用益物权人行使权利应保护资源和生态环境”即为私权有条件行使的规定。又如，《环境保护法》第4条的“保护环境是国家的基本国策”和第6条的“一切单位和个人都有保护环境的义务”，都为国家机关推行轮作休耕提供了法理依据。值得关注的是，《土地管理法》第36条直接规定“各级人民政府引导轮作休耕”，笔者认为此条是为提高轮作休耕行政执行效率的便宜之举，实在不能列入“依法推行耕地轮作休耕”的证据方案。同时，该法第2条第4款、第8条、第10条等都与前述法律一致，传达出为环保公益而限制私人财产权并给付适当补偿的法律要义。
依照“期待可能性理论”，轮作休耕对实施主体财产权的本质内容并未造成重大限制，长远来看财产权人也将获得产能提高的社会惠益，因此国家不需对其承担补偿义务。然而，轮作休耕补偿的发放更大程度上是为了契合“正义理论”和“权利义务对等理论”，是为激励特定主体的生态环境保护行为而设。因此，笔者认为轮作休耕的推行对特定主体财产权构成“一般限制”而非“管制性征收”，这种“财产权的社会义务”为国家推行轮作休耕提供了合法理据，虽然我国法律尚未形成有关“财产权社会义务”的周延体系，但相关法条却为允许在财产权上施加社会义务限制提供了可能。
2.2轮作休耕补偿法理证成——基于耕地利用社会谱系
自然资源法律体系以协调资源开发利用中人与人之间的环境利益为主旨，环境利益可大致界分为资源利益与生态利益，轮作休耕造成特定主体资源利益的相对减损。图1的耕地利用社会谱系关系框架展示了社会主体在资源利益与生态利益层级面向的利益差异。
耕地利用的社会利益关系。
（1）第一层级——资源利益。资源利益缘于土地的资源与资产功能，以农村集体经济组织在本村范围内依法发包耕地为行为起点。本集体经济组织成员作为初级耕地承包方，享有占有、使用、收益及部分处分耕地的权能，可通过粮食出卖、农业补贴等获益，还可通过意思自治将耕地转包给次级耕地承包方，这是耕地资源利益经济化的直接实现形式，具有可分割性和排他性。对三方权利的保护已有相对成熟的法律机制，利益分配的救济请求应以私法领域的《民法典（物权编）》、《农村土地承包法》等为总揽。（2）第二层级——生态利益。生态利益是较难量化的耕地非使用价值，与耕地的景观功能密切相关。如果说耕地轮作休耕第一层级强调物质利益的初次分配，第二层级关注的则是能够裨益于社会大众的非物质利益的外溢（例如，粮油轮作产生“油菜花海”盛景、耕地休耕提升土壤修复能力），耕地生态利益具有公共物品特性，轮作休耕的正外部性由社会主体广泛共享。
轮作休耕补偿的必要性。MPR曲线是实施轮作休耕的私人边际收益，MSR曲线是实施轮作休耕的社会边际收益，MC曲线是实施轮作休耕的边际成本。轮作休耕的生态服务价值决定了MPR<MSR，两条收益曲线与MC曲线分别相交于A1与A2，社会边际收益与私人边际收益存在R2-R1的收益损耗（可视为耕地轮作休耕的生态外溢量），社会与私人所付出的边际成本C2>C1。轮作休耕补偿正是通过弥合实施主体C2-C1的边际成本推动A1向A2移动，耕地保护收益将由R1增加至R2。然而，由于耕地生态利益的公共物品属性，国家行政机关就必须作为公众代表参与进来，利用公权力推行轮作休耕，根据正外部利益的提供和接受情况确定补偿提供者和接受者，确保轮作休耕实施主体减损的耕地资源利益获得公平等价补偿，这体现出“公平优先、效率跟进”的补偿思路。那么，轮作休耕生态利益的实现应受《宪法》、行政法等公法调节。
3轮作休耕及其补偿的法律性质
轮作休耕法律性质。
行政规划是指行政机关在利用土地、空间或者其他公共资源实施公共事业之前，就实现行政目标的方式、步骤、条件等要素作出系统筹划的一种行政行为。中国现行《土地管理法》以土地用途管制为体系架构和规范展开的逻辑基础，本质是对农用地开发权的限制或剥夺，具有“重”土地规划而“轻”生态环境保护的行政法特征。具体到轮作休耕，行政机关出台的《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》、《关于做好2019年耕地轮作休耕制度试点工作的通知》等文件详细规定了轮作休耕的开展原则、开展路径、补助标准和方式，可以说是对试点区域土地利用方式的规划性安排，具有土地规划行为的本质特征。
轮作休耕补偿法律性质。“财产权的社会义务”可限缩耕地使用权的权能发挥，这种限制成为轮作休耕补偿权利的直接来源，因影响土地资源价值的实现而导致土地发展权丧失。在耕地利用的社会谱系中，就权利变动来说，轮作休耕的推行直接导致耕地使用权受限和轮作休耕补偿权取得，而轮作休耕补偿权产生于耕地使用权的消极不作为，耕地使用权的设立、行使及其后果都将影响轮作休耕补偿权利的内容。因此，轮作休耕补偿权是政府基于公平原则对试点地区土地发展权限制而予以的法律关照，为的是弥补耕地使用权人因环境保护而丧失的资源利益。
4轮作休耕役权的本土化改良
公共地役权的引入。
轮作休耕是在耕地使用权之上设立的财产权限制，是利用他人不动产实现社会公益的典型案例。这符合我国《民法典（物权编）》第372条第1款有关传统地役权的法律本质，即地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。不同之处则是基于轮作休耕设立的役权调整的是特定不动产权利人与不特定公共利益，这就需要公权力适度介入，因此笔者引入“公共地役权”的概念。所谓公共地役权，是出于维护社会公共利益，使不动产所有权人或使用权人忍受某种不利益或负担，从而使国家或者公众取得一种要求不动产所有权人或使用权人承受某种负担的权利。较之传统地役权，主要有三点改良：（1）设立目的上，传统地役权以提高特定主体的私人不动产权益为目的，公共地役权以满足不特定主体对公共利益需求为目的；（2）设立方式上，前者因平等主体自愿订立地役权合同而负担或不利益，后者应法律规定强制设立；（3）设立条件上，前者必须具有供役地、需役地、供役权人、地役权人等物质实体，而后者无需役地或需役地不确定。轮作休耕限制的耕地使用权属用益物权范畴，公共地役权通过对传统地役权的主要内容进行公法上的修剪、调整或补充以改良用益物权，使基于公益的私人财产权限制既满足社会本位的生态需求，又不至于使少数主体陷入权益不公的窘境，实现了公私法合作的双赢。
法权结构的匹配衔接。轮作休耕的供役人及供役地是耕地使用权人及其生产用途受限的耕地，地役权人为政府等公权机关代表的社会公众，需役地则无特定主体（但可依轮作休耕改善生态环境的半径，将获得生态利好的地域整体视为需役地），供役内容为耕地使用权人限缩己身耕作权而飨之公众的生态利益，轮作休耕役权符合公共地役权的法律内核与根本特征。随之，我国公共地役权应采取何种立法模式？这一问题可从以下几点解答：（1）设立目的。实现公共利益是公共地役权的设立目的，只有明晰界定公共利益才能保证有公权介入的公共地役权免遭滥用。因此，有必要在公共利益的界定中纳入“听证”等公益审查程序，通过程序控制最大限度平衡公私利益。（2）设立方式。传统地役权以意定合同为成立要件，公共地役权则依法设立。不过，轮作休耕役权的强制性与其设立时具体条款的可协商性之间存在对话空间，以合同方式设立的公共地役权并未颠覆其强制性特征。因此，轮作休耕役权的设立应采用先“契约”后“判决”的设定顺序，“先契约”有利于保护供役地人的合法诉求，“后强制”则更能保证设立效率。重要的是，应在表达双方约定的役权合同中明确补偿主体、受偿主体、补偿标准、资金承担等具体事项。（3）役权登记。中国不动产采取登记生效主义，登记有利于明确权利内容和权利范围。即使供役人在役权存续期间产生变更，不知情继受人也不能基于善意取得主张轮作休耕役权无效，公共利益因此不受损害。然而，现阶段中国轮作休耕具有行政干预推动、鼓励连片实施的特点，在诸多供役主体产权证书上依次登记实无必要。因此，笔者认为轮作休耕役权登记应予提倡但不强制。（4）役权终止。轮作休耕役权以满足公共利益为设立目的，其终止也应基于公共利益的消失。此外，当轮作休耕役权的实施过度限制耕作权、役权期限届满以及设立役权的合同终止时，轮作休耕役权也应终止。
续造轮作休耕役权体系。轮作休耕役权立法模式应始终秉持“公权适度介入私权”的原则。首先，增设《宪法》第13条有关“财产权社会义务”的限制性条款，形成完整的有关财产权取得、限制与剥夺的立体法权结构，为轮作休耕及其役权设立提供明确合宪依据；第二，调整《民法典（物权编）》第15章有关地役权之规定，规定公共地役权的设立目的、设立方式、役权登记、役权终止等内容。在公共地役权合同中明确轮作休耕补偿主体、受偿主体、补偿标准、资金承担等具体事项，保障耕地使用权人获得至少等同其资源利益损失的对价补偿；第三，扩大《环境保护法》第31条有关生态保护补偿制度的解释，采取“概括+列举”的方式明确轮作休耕补偿属生态保护补偿的法定类型，公共地役权合同所载的补偿标准、资金承担等也应以此为据；第四，《土地管理法》第36条可直接援引《民法典（物权编）》、《环境保护法》有关轮作休耕及其补偿权利的相关规定；第五，颁布《生态补偿条例》并使其有效衔接《民法典（物权编）》、《环境保护法》有关特定主体利益损失的补偿规定，为轮作休耕等保护性补偿设立原则性标准，授予地方行政机关应时因地动态调整补偿标准的权力。
5 结 语
轮作休耕及其补偿在中国实践进展顺利而法制推进不足，试点程度的深化亟待把握轮作休耕的本质、寻找有法可依的理据以及构造妥适入法路径。有鉴于此，笔者从认识事物的一般逻辑出发，首先解读轮作休耕及其补偿的内涵意蕴；其次从耕地利用的社会谱系辨析实施轮作休耕引致的资源利益与生态利益损益，找到基于“财产权的社会义务”可开展轮作休耕与基于“公平优先、效率跟进”思路和“权利义务对等”原则应发放轮作休耕补偿的学理依据，进而对轮作休耕土地规划行为以及补偿权利发展权的法律性质予以肯认；最终比较域内外轮作休耕实践样态及立法经验，引进“公共地役权”续造既有役权，以期秩序化轮作休耕及其补偿在中国实定法中的应然表达。
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（本文责编：张冰松；网络编辑：曾 爽）