【文章精选】刘永强等 | 乡村振兴背景下土地整治模式与生态导向转型 ——以浙江省为例
1.1 土地整治发展阶段梳理
中国的现代土地整治实践历程，大致可以划分为3个发展阶段（图1）：（1）补充耕地数量阶段：针对我国人多地少的基本国情及建设占用、生态退耕等导致的耕地面积快速减少、威胁粮食生产安全等突出问题，2003年原国土资源部提出实施《全国土地开发整理规划》，之后我国的基本农田建设持续加强，并陆续开展了土地整治重大工程、基本农田保护示范区等建设，均取得了积极进展。作为该时期补充耕地的唯一途径，土地整治转向耕地保护尤其是补充耕地数量。同年，为避免重数量、轻质量、忽视生态的问题，浙江省率先推行村庄整体整治，开始实施“建设生态省”、“千村示范、万村整治”战略。（2）增量提质并重阶段：2006年，全国各地先后实施了城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点、城镇低效用地再开发试点工作，土地整治由关注数量增长向综合考虑整治规模与新增耕地质量转变。2012年，浙江省率先启动第一批农村土地综合整治整镇推进试点，城乡一体化、乡村空间重构以及城乡融合成为该阶段浙江省土地整治的重点。（3）注重生态功能的全要素综合整治阶段：随着生态文明建设的不断推进，我国的土地整治开始向生态化转型，建设生态良田、修复受损土地以及美丽乡村建设等正成为新时代土地整治的发展主线。浙江省按照“山水林田湖草是一个生命共同体”理论，提出在全省实施百乡全域土地综合整治与生态修复工程。可见，在对应的每个阶段，浙江省的土地整治都走在前列。
1.2 土地整治生态转型内涵
通过梳理我国与浙江的土地整治演化进程可以发现，当前土地整治呈现以生态修复和保护为导向的转型趋势。据此，结合社会经济发展需求与土地整治发展趋向，土地整治生态转型可理解为以“两山”理念为指导，统筹“山水林田湖草”全要素综合治理，挖掘各要素蕴含的生态服务价值，增强乡村地域生态和文化功能，将土地整治与乡村振兴目标融合，实现以“短、平、快”为主要特征的传统土地整治向以生态环境改善和受损生态系统修复为导向的土地整治进行生态转型。另外，土地整治生态转型通过改变区域土地利用方式，形成合理、高效、集约的土地利用结构，改善区域生态环境并提升生态系统服务功能，实现土地利用经济、社会、生态综合效益的最大化。
2.1 浙江省土地整治典型模式与生态转型趋势
2.1.1 典型模式一：土地整治+美丽乡村建设
“土地整治+美丽乡村建设”模式是由政府主导，以民间组织为主体，鼓励村民参与的综合治理模式，是实现乡村生态宜居的重要途径。杭州市双浦镇围绕“土地流转”、“清洁田园”、“水田垦造”三大整治内容，重构三生空间，重现“富春山居图”美景：一是全力盘活存量集体建设用地，通过整治复垦、腾挪集聚和增减挂钩，优化集体建设用地空间布局。二是严格控制保护，将建设用地复垦为新增耕地，与周边优质耕地连片化整理、集中保护，统筹推进零星耕地归整，优化农业生产空间。三是强化生态整治修复，建立土地整治激励机制，加大治水剿劣、矿山治理力度，优化生态环境保护格局。
2.1.2 典型模式二：土地整治+现代农业引领
“土地整治+现代农业引领”模式通过科学规划设计，实现农田小块并大块，配套健全农业基础设施，提高农业生产条件，以适应农业产业规模化经营要求，是实现乡村产业兴旺和农民生活富裕的关键支柱。宁波市滕头村通过改土治水造田等生态工程，平整全村土地，开挖引水沟渠，将贫瘠的“靠天田”变为肥沃的“高产田”。在组建蔬菜场、水果场、花卉苗木场、种猪场和特种水产养殖场过程中，将农业与传统文化、休闲观光等要素进行融合，强化产业链之间的关联，实现互惠共赢。在现代农业园区，滕头村与浙江大学、浙江省农科院等院校科研机构合作，成立国内领先的植物培育中心。同时采用新兴的生态种植技术，培育南瓜、西瓜、甜椒等优秀种苗，出口外销，初步形成集休闲观光、科技、精品、高效、生态、立体农业于一体的现代化农业格局。
2.1.3 典型模式三：土地整治+传统古村保护
“土地整治+传统古村保护”模式遵循乡村聚落发展规律，以优先保护自然、乡土风貌与特色建筑等原则为指导，在土地整治项目实施过程中，尊重历史，延续文化，同时进行合理更新，特色塑造，是实现乡村文化振兴和乡风文明的重要手段。丽水市松阳县象溪一村在旧村改造中，遵循“天人合一”理念，坚持拆除与保护并重，修缮古建筑，加强对村落传统格局和历史风貌的保护。同时通过土地整治拆除危旧房，统一规划复垦地，保持新建楼房的外观与古建筑融为一体。
2.1.4 典型模式四：土地整治+乡村旅游发展
“土地整治+乡村旅游发展”模式以自然环境为基底，推动乡村旅游与全域土地整治及生态修复工作的融合，打造独具特色的乡村旅游品牌，是形成乡村产业兴旺新格局的重要动力。绍兴市下岩贝村试行土地利用规划、村庄规划和乡村旅游规划“三规合一”，以交通、河流水系等为主要界线，将村域划分为农村居民点集聚土地整治区、特色农业土地整治区、生态涵养土地区，优化三生空间布局。借助美丽乡村建设与村级长效增收“双轮驱动”，盘活村内资源，用于景观提升改造与公共服务配套建设，并丰富旅游业态，以“乡旅公司+管理运营公司+试点村”三合一的乡村旅游管理运营模式，设计村级经济增收项目，不断强化村集体经济的自我“造血”功能。与此同时，下岩贝村全面实施生态修复工程，加快旅游产业与生态环境融合发展，打造“茶香体验游”项目与“乡村慢生活体验区”，建立了“云上茗居”村旅品牌。
2.2 土地整治生态转型实践困境
2.2.1 土地整治工程措施改变生态系统自然恢复条件
传统整治项目主要采用土地平整、修筑农田水利、田间道路等工程性措施，生态维持、改善或修复措施严重缺失，而工程措施的实施直接影响土地原有的自然属性，包括土地形状、质量以及地形地貌等，进而深刻影响区域土地利用格局和生态过程，这些改变最终都将造成生态系统自我恢复条件的变化，对应的生态系统服务功能，如生物多样性、土地养分循环以及水源涵养等功能相应下降。
2.2.2 土地整治重经济效益轻生态环境效益
传统的土地整治目标主要是增加耕地面积，以此提高土地整治的经济收益，而对耕地质量提高、土地应担负的社会保障功能及生态功能没有明确要求。随着土地整治的深入，诸如追求耕地数量增加而忽视耕地质量改善、生态环境保护、项目建设与农户需求脱节等社会和生态问题频发，影响土地整治的可持续性。
2.2.3 “土地整治+”模式的复杂性影响整治效果
浙江省自率先启动农村全域土地综合整治试点工作以来，通过“土地整治+”模式的平台效应，形成了一批具有较好示范价值的土地整治典型模式，但由于土地整治自身存在的整治主体、过程以及环境复杂性等特点，导致项目内部及项目之间难以实现有机衔接，容易造成人力、物力、财力等的分散，进而造成立项重复交叉或出现管理“真空地带”。另外，土地整治项目资金涉及较多部门，但由于部门间管理条块分割，资金筹集程度较低，影响资金规模效益的发挥。
3.1 土地整治生态转型理论框架
在界定土地整治生态转型的内涵、分析转型困境的基础上，系统构建乡村振兴背景下的土地整治生态转型理论框架（图2）：我国的乡村振兴战略和生态文明建设对作为经济社会发展的核心要素的土地利用提出了更高要求，通过整合土地利用要素、重组土地利用结构、提升土地利用功能和优化土地利用效益，推动区域土地利用转型并以此为载体，解放和发展乡村地域系统生产力，进一步推动乡村振兴和生态文明建设。针对传统的土地整治模式较为单一、同质同化现象普遍、片面追求增加耕地数量和粮食产量等弊端，应分别从整治目标、对象、手段、作用和模式等方面，逐步实现整治目标多样化、对象综合化、手段生态化、作用立体化和模式差异化等的全面转型。实际上，土地整治与经济社会发展二者间的关系主要表现在螺旋式的持续上升过程中，土地整治促进区域经济社会发展，经济社会发展则进一步为土地整治提出更高要求以及提供更为先进的技术与更为充裕的资金支持，从而推动土地整治实现与区域经济社会发展和国土空间开发保护阶段相对应的更高层次转型。
3.2 土地整治生态转型优化路径
3.2.1 重塑生态价值导向，明确土地整治转型方向
随着经济社会快速发展，人地关系相应进行调整，区域土地利用所处阶段不断发生变化，应基于对“山水林田湖草”一体化的科学认知和乡村振兴的现实需求，重塑土地整治的生态价值导向。首先，土地整治及相关土地规划编制过程应将生态保护置顶。如自然恢复条件约束明显的生态脆弱区，土地整治要按照区域生态特点，明确土地利用性质和开发强度阈值，以精细化和专业化整治理念，给予生态修复能力较差的区域更多生态安全考量，降低土地整治对区域生态环境的影响。其次，打破生态要素边界，打通生态系统内部循环，开展覆盖全要素的区域土地综合整治。浙江省作为东南沿海发达地区，随着由陆地向海洋战略的推进，土地整治也应当打破陆海边界，构建全要素保护与“陆海统筹”协调推进的国土空间用途管制制度体系，维护生态系统结构与功能完整。同时，加强乡村生态命运共同体建设，加深农民对土地整治目的、方向以及工程设计等内容的理解，增强农民对公众参与的价值认同，提高农民对于土地整治生态效益的重视程度。
3.2.2 分区开展生态化整治工程，因地制宜优化生态功能
平原农区是耕地保护与农业生产的核心区，应更加强调基本农田的生态质量。平原农区开展生态化土地整治工程，应重点进行生态化农业工程建设，形成可持续高效生态农业区。“田成方、路成网、渠相通、树成行”的传统型土地整治农田水利工程忽视生态系统的内部循环、共生，对农田生产能力和生物多样性产生强烈干扰。生态型土地整治应在土地平整、农田水利以及田间道路工程的全过程融入生态保护理念，通过表土剥离回填和客土改良方式有效保持土壤的固碳能力，保持农田中河流的自然形态，保护好原有的灌溉体系，尽可能避免混凝土浇筑的沟渠，维持河流水系的自净能力。充分利用当地的乡土植物建立农田防护林，促进生态防护、景观优化及经济效益提升的融合，在保障粮食生产功能的同时，优化区域生态服务功能。
丘陵山区作为重要的生态屏障空间，受限于区域自然条件与资源禀赋，生态环境脆弱，是水土流失较为严重的地区。土地整治过程中的水土保持措施主要包括矿山边坡的生态修复、矿地及未利用坡地连片复垦、截排水系统和沉沙设施等工程建设。根据水土流失的不同起因，针对性开展生态整治工程。经济作物林木下的水土流失应结合林业生产需求，综合考虑坡面水系、生产道路与灌溉体系，发展生态化经营，在林下错季种植适宜的作物。水源地的水土流失，需要通过开展生态清洁小流域建设，恢复源头生态环境，在增加林草覆盖和减少入河泥沙的同时，将水土保持、生物多样性保护以及生态防护与产业兴旺、生态宜居等乡村发展要求有机结合，提升丘陵山区天然的生态屏障功能。
3.2.3 建设绿色基础设施，推进乡村生态环境改善
改善村庄人居环境、建设美丽宜居乡村是实现乡村振兴的重要任务，应通过生态化土地整治将协调人地关系与提升人居满意度作为首要目标，以村庄绿色基础设施建设作为抓手，提升生态景观的连通性和可达性。根据村庄生态基底与地域特色，提升观光游憩等生态功能，进而充分改善乡村生态环境。特别是在生态要素流动较为频繁的城市近郊地区，由于城市建设用地扩张，高密度建设导致农田、水体等乡村生态背景不断被侵蚀，作为缓冲地带的自然生态区域逐渐消失，可根据景观生态学“基质—廊道—斑块”理论，在空间上构建“中心控制区—连接通道—场地”生态基础设施网络支撑体系，以乡村自然资源、用地条件和发展需求为出发点，坚持自然基质保护与人工基质生态化并行，设置人工湿地、雨水花园、屋顶绿化等绿色基础设施，将孤立、分散的湿地和绿地等整合成连续完整的生态系统。在土地整治过程中疏通堵塞的河流，增加自然廊道之间的连通性，提升生态稳定性的同时增加生态景观的美感。通过合理的规划建设村庄绿色基础设施，促进乡村生态环境和人居环境的持续改善。
3.2.4 拓宽两山转化通道，助力生态产品价值实现
2005年，习近平同志针对保护和发展问题，在浙江安吉提出了著名的“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念，对土地整治生态转型起到了重要的价值导向作用。“两山”理论转化的关键在于促进生态优势向经济产出转化，即生态产品的价值实现。土地整治生态转型过程中可通过明确土地产权、明晰责任定位、搭建整治转化平台等方式，拓宽两山转化路径，支撑生态产品价值的显化和实现。首先，明确土地产权。土地调查与确权登记是开展土地整治的重要前提。查清土地整治范围内土地的地类、面积、权利、权属类型等基础信息，为后续开展生态产品价值转化奠定基础。其次，明晰整治责任分工。在整治过程中，清晰界定政府、企业与公众的关系：政府应基于土地整治规划，加强生态资源的统筹协调，创新市场导向的生态补偿机制，显化农村土地生态价值。明确企业的主体地位，通过引进社会资本，鼓励政府采取购买服务、PPP、股权合作等方式，将土地整治、生态修复与企业经营收益挂钩，利用市场机制运作模式推动土地整治生态转型。完善公众参与机制，按照“谁保护、谁受益”原则，对开展土地整治的其他社会主体，允许其利用一定比例的土地发展生态农业和旅游获取收益。最终，构建起“政府引导、企业主体、社会参与”的土地整治支撑生态产品价值转化的组织方式。针对自然生态系统受损或生态功能缺失区域，积极推进生态修复与系统治理，增加生态产品的供给，通过优化国土空间格局、调整土地用途等措施，实现土地整治与生态价值实现的有机融合。
面向国家的乡村振兴战略和生态文明建设要求，土地整治应充分发挥作为管控土地利用转型重要手段的作用。本文通过梳理土地整治发展阶段和分析未来发展趋势，界定土地整治生态转型内涵，并针对土地整治实践中存在的生态转型困境，构建土地整治生态转型理论框架，通过重塑生态价值导向明确土地整治转型方向、分区开展生态工程因地制宜优化生态功能、健全绿色基础设施推进乡村生态环境改善、拓宽两山转化通道助力生态产品价值实现等方面，优化土地整治生态转型路径，以期推进传统土地整治向以生态环境改善和受损生态系统修复为导向的整治进行生态转型，全面助力中国的乡村振兴。
目前，中国正处于经济社会转型期和生态文明建设初期，土地整治应将生态环境维持、改善和修复置于首位，以生态规律为指导，准确识别区域土地整治所处的发展阶段，因地制宜开展土地整治生态转型，形成国土空间开发保护新格局。未来，土地整治应积极响应经济社会和土地利用转型，在关注整治区域自然条件和地方需求差异性的基础上，继续完善生态化、全域化、差别化、精细化的土地整治转型研究，不断推动中国乡村振兴稳步前进。
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✦（本文责编：郎海鸥；网络编辑：曾 爽）