【本期关注】樊杰等 | 以“三区三线”深化落实主体功能区战略的路径探索
以“三区三线”深化落实主体功能区战略的路径探索
中国科学院地理科学与资源研究所
樊杰 周侃
主体功能区是我国工业文明时期探索的一条符合生态文明要求的空间治理之路，是基于深入的理论创新、系统的科学研究、充分理解和适应中国国情的一种空间治理方式。主体功能区作为规划自2010年由国务院发布以来已历时十余年，其间主体功能区被上升到战略且被生态文明总体方案确定为基础性制度。主体功能区战略要求面向城市化、生态安全、粮食安全和遗产保护等主体功能定位，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的开发方式，实施分类管理的空间治理工具，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，为优化国土空间开发保护格局、创新国家空间发展模式夯实基础。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议明确指出：“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略”。显然，主体功能区是中国特色生态文明建设具有创新性的战略和制度，形成主体功能区格局是建设社会主义现代化强国的目标之一，也是建设美丽中国的一张蓝图。
发挥主体功能区规划在国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划作用，已成为建立健全新时期国土空间规划体系的主题和主线。进一步深化落实主体功能区战略，通常包括规划布局和政策实施两个基本方向。前者，是解决好如何精准落地的问题，主要通过健全空间规划体系把主体功能定位传导到基层；后者，是如何建立配套的政策体系问题，扭转当前只有生态功能区具有较高含金量的补贴扶持类政策、缺乏对城市化区域激励性政策的缺陷，通过财政转移支付、生态产品交易等政策，解决不同功能区域基本公共服务水平均等化问题。当前，要从“战略”高度和“基础性”制度两个维度理解主体功能区，把主体功能区作为发展规划和空间规划的“旋转门”，实现经济社会生态效益相统一、人口经济资源环境相均衡，把美丽家园的空间载体保护好、建设好。
在习近平总书记关于主体功能区战略的重要讲话以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，不仅明确了深化落实主体功能区战略的基本方向，即立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，同时，已经就规划和政策层面的实施途径提出了具体行动指南：细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策。
主体功能区方案的研制充分考虑了承载潜力、地域功能适宜性的未来走向、国土空间格局未来演变的影响。因此，全国主体功能区不是国土空间现状分布格局图，而是以基础评价结果、发展战略格局和长期主体功能定位的规划图。相当于给国土空间规划做好的“棋盘”并制定了若干规则，国土空间规划则是在棋盘上落子、下棋、布局。如果把主体功能区的思想延伸到国土空间规划的基层，采用“国家和省区主体功能区划-地市和县乡功能区划”构成功能区划的全系列，功能区划系列与国土空间规划体系就可以建立起便捷有效的支撑关系。其中在地市和县乡，主体功能便不再是“主体”之功能，而转变为具体的地域功能，地市及以下空间尺度对国土空间开发和保护格局的部署实质上就是功能分区、用地类型分区、土地利用规划。主体功能区划和国土空间规划的关系，是以基础数据库、功能谱系、基础评价、功能区划等一系列工作为支撑，通过“三区三线”划分、开发强度和三类空间比例关系等关键参数的衔接，实现到国土空间总体布局、重大工程落地、空间管治、实施评估、动态调整等过渡，形成了功能区划与空间规划的完整系统（图1）。
由于地域单元的功能复合型特点和越来越多样化的趋势，如何在一个地域空间实现多种功能的复合，适应地域功能复合化的演变规律，是主体功能区划转变为国土空间规划的重要内容。以“三区三线”为载体，能够有效解决主体功能区定位只定位到县域单元这个层级，没有更好地细化主体功能区的空间单元而无法精准落地的问题。通过层级递进的方式细化主体功能区划分，既能为国土空间规划提供“棋盘”，还有利于通过约束手段实施功能传导。各层级的“三区三线”或更多类型区、线的划分方案，就为国土空间布局总图、专项布局总图提供了底图，也为未来相关的各类专项布局规划和部门布局规划提供了共用底图，实现了空间制度转换过程中的功能传导和有序性控制，为国土空间规划体系化和差异化政策制定提供途径。
以实施主体功能区战略为主线、以空间降尺度传导主体功能为核心科学问题、以关键约束参数为空间结构控制性参数，从“三区三线”入手深化落实主体功能区战略的重点路径如下。
1.将“双评价”结果作为国土空间规划科学性的基本保障，贯穿规划方案研制与评估各环节
作为国土空间规划的前提和基础，“双评价”不仅能够全面认知国土空间、发现开发建设中存在的突出问题和主要矛盾，还可以有机衔接不同层级、不同类型的规划，助推国土空间的高质量发展。“双评价”的本职即为同级国土空间规划服务，为规划确定区域发展战略目标、总体布局和功能分区、重大任务工程落地方案，以及配套政策体系构建等提供基础底图、量化指标、控制性参数等科学支撑，避免评价和规划“两张皮”现象的发生，提升规划的有效性和可用性。通过“双评价”结果及衍生的一系列控制性和约束性参数，将上层规划的管控要求传导至下层规划，对下层规划的空间比例关系、管控参数设置、资源环境配置方案等规划内容形成有效约束，以实现不同层级规划的衔接。而在衔接空间规划与专项规划方面，“双评价”的基本结果可以作为同级专项部门规划的基础底图，从源头避免不同类型规划间的冲突与矛盾，做到各类规划起点的统一。此外，“双评价”结果作为规划编制的起点和初始状态，是动态评估和合理调控规划实施的有力工具。通过监测区域承载力和开发适宜性的变化状态，动态评估区域发展的可持续性和健康水平，合理调控规划实施的方向和力度，有力保障规划实施的科学性和有效性。
2. 遵循主体功能区战略的新理念和新格局，构建不同功能指向下的高质量区域发展模式
主体功能区战略呼应了新阶段下的新理念和新格局，尤其是明确了以区间效益等值为基本目标，立足地域功能分异兼顾长期与短期效益最优的高质量区域发展方式。其核心内涵在于：一方面，追求区间效益等值，要求缩小经济差距且将生态、社会效益价值化，其重要标志是人均差距的不断缩小，这种人均差距是指人均综合效益的差距，由经济效益、社会效益和生态效益共同构成；另一方面，既寻求短期效益最优，又顾及长远效益最优，区域作为人地关系地域系统，其发展状态取决于人类社会与自然环境两大系统的耦合状态，高质量区域发展首先要建立在人类社会与自然环境两大系统的可持续发展之上，在短期侧重于增强经济竞争力的同时，也要促进生态系统的可持续性以及社会公平性。不同功能区的人均综合效益的差距，随着时间变化呈现不断缩小直至等值的态势。显然，在近期不同功能区之间人均综合效益差距较大，近期的着力点在于实现基本公共服务均等化、以及加大集中连片贫困地区的扶贫力度，长期着力点在于通过政策设计与制度安排，实现不同功能区之间的经济、社会、生态效益相统一。也就是说，尽管每个区域的城市化地区和生态地区具体的实施路径和曲线的线型是有差异的，但是面向全面实现现代化的目标，不同区域的人均综合效益都应当在2050年收敛于同一个均衡点上，整体形成与全面实现现代化目标相符的国土空间开发保护格局，建成协调、美丽、可持续的高品质国土空间。
3. 以“三区三线”集成方案为基础形成国土空间规划的基本底图
国土空间规划应当以“三区三线”为载体，采取“先布棋盘、后布棋子”的基本路径。“先布棋盘”是围绕“三区三线”合理整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图，“后布棋子”是依托“三区三线”方案形成空间规划总体布局图，在总体布局图的指导下编制各专项分幅总图，通过专项分幅总图统领各部门专项空间性规划。在国土空间规划实践中，应通过“三区三线”确定国土空间开发与保护的基本格局。首先，“三区三线”底图划定了城镇空间和城市增长边界，也就是说区域当中未来哪些地方是重要的集聚中心、人口和用地规模能够增长多大已经基本确定。其次，“三区三线”划定的生态空间和生态保护红线，也基本确定了生态保护的格局。以国家公园为主体的自然保护地体系则规划布局在生态重要性功能最高、集中连片面积最大的区域，具备打造一个生态绿心的有利条件。同时，还需要进一步将“三区三线”底图与各个专项分幅总图衔接，即以“三区三线”划定的最终结果直接作为专项分幅总图的依据/“三区三线”的过程评价结果作为专项分幅总图的依据，这两种方式既可以单独使用，也可以结合起来使用。例如，生态分幅总图吸纳了“三区三线”划定过程中的生态重要性和生态脆弱性评价结果，划分出生态问题的集中治理区域，并按照水源涵养、生物多样性维护、水土保持、生态综合保护等调节功能，将生态保护红线细分为四类重要生态保护类型。
4.自上而下与自下而上相结合实现各层级“三区三线”体系化
由于国土空间规划体系的层级和尺度差异，客观上要求“三区三线”应当分层级、体系化。通常对生态空间、农业空间和城镇空间“三区”的划分是自上而下的过程，而“三线”划分则包括两种类型：以自下而上为主的生态保护红线和永久基本农田划定，以自上而下为主的城镇开发边界划定。通常上位国土空间规划侧重于功能定位、格局、规模及目标管控，而下位规划更侧重功能边界、过程、质量及用途管控。其中，城镇开发边界是“三区三线”划定的难点，其划定应该是逐级的、上下互动的过程。例如国家层面的国土空间规划中，明确了可能对具有全国城镇化格局影响的关键节点地区或国家中心城市，以及影响中国未来城镇化总体进程的城市群地区，而在省级规划中至少要把地级市开发边界进行划分，以逐级的划分实现逐级的管控，进而实现一个分层级体系化的过程。一些地方在深化主体功能区实践中，将主体功能类型划到更精细的二级或三级是值得商榷的，过于细分的功能类型和规划的土地类型之间究竟是什么关系是难以协调的。有别于城市总体规划、土地利用总体规划图，主体功能区规划图借鉴了西方土地用途管制，而又兼具中国特色的一种政策工具，其要求在一定比例内将相应用途的地块布局在对应的功能区范围中，从而在国家层面的宏观格局调控中达到有序。
5.抓住国土开发强度、三生空间比例等关键阈值参数，实现国土空间管控的升降尺度传导
对国土空间保护开发行为的管控要求主要通过国土开发强度、三生空间比例关系两个关键指标及阈值的升降尺度传导实现。以国土开发强度为控制性目标参数，实施基于总量-目标和过程-增幅双控的阈值管控的同时，降尺度解析基于上限和下限双控的分类型管控途径，旨在实现各类空间内和区域整体的生产-生活-生态“三生”结构均衡、有序、协调规划与布局。基于总量和过程双控的国土开发强度阈值管控是指：(1) 总量管控。针对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，按照可开发强度、已开发强度和剩余开发强度及其在不同主体功能定位下的阈值分布特征，同时，遵循上位规划明确的建设用地控制指标，分类确定国土开发强度阈值。优化开发的城市化区域，开发强度为高强度或者较高强度；重点开发的城市化区域开发强度为中等强度及以上；农产品主产区、重点生态功能区的开发强度为低强度。(2) 过程管控。按照国土开发强度总量、目前的国土空间开发现状以及未来的开发潜力，针对不同县域按增幅分类制定国土开发强度增长过程管控要求。重点开发区域的开发强度增幅快或较快；农产品主产区、重点生态功能区开发强度增幅慢；优化开发区域的开发强度增幅为中速及以下。进一步地，还可以通过不同类型区开发上限和保护下限的参数管控，实现区域内生产、生活、生态用途“三生结构”均衡布局。
6.聚焦国土空间治理关键点强化政策配套，实施国土空间开发保护动态监测和精准评估
发挥区域政策体系中领导干部绩效考核的“指挥棒”作用，从国土空间治理的关键点着手强化政策配套。当前空间治理体系指标体系门类多样，涉及到美丽中国、生态文明、高质量发展等考核指标，存在着内容交叉、互不衔接等问题。以主体功能区为基础性制度，健全与主体功能定位协调一致的财政、产业、投资、人口、土地、资源开发、环境保护、绩效考核等区域政策，需要把缩小承担不同主体功能的区域间发展差距作为未来重要的政策引导点，这也是面向基本实现社会主义现代化(2035)、实现社会主义现代化强国(2050)目标的区域协调发展宏观目标之一。尤其在新型基础设施建设布局和政策配套时，应规避“嫌贫爱富”、防止成为扩大区域发展差距的新契机，应着眼于主体功能区的差异进行分类引导，培育弱势功能区在新一轮经济增长的新动能和带动产业升级的新增长点，还要引导市场机制参与解决不同主体功能区间不平衡、不充分问题，推进城乡发展一体化、区域发展一体化和功能分区格局下人民生活质量和生活福祉的均衡与协调发展。此外，未来国土空间规划实施过程中，需要基于主体功能区和“三区三线”方案，以科学的、常态化的动态监测和评估为依据，研判功能定位和“三区三线”的变化是否在预设的管控阈值之内，特别是区域资源环境承载能力的超载和不超载等一系列的问题，均依赖于长时序的动态评估过程，使得主体功能区规划与战略能够和资源环境变化紧密地适应，并及时调整修正国家国土空间治理方针政策，以达到真正的科学指引。
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）