【本期关注】张清勇 等 | 建党百年宅基地制度变迁与经验
建党百年宅基地制度变迁与经验
中国人民大学农业与农村发展学院
张清勇 阿英·叶尔里克 吴欣怡
一百年来，中国共产党领导全国人民不懈奋斗，取得了伟大成就，积累了宝贵的历史经验。农村宅基地制度事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是各个历史时期党始终关注、倾力建构和完善的重要领域，也是党在中国特色社会主义新时代深化农村改革的重要内容。在中国共产党成立100周年之际，回顾一百年来我国宅基地制度的形成过程，总结百年宅基地制度建设的经验，有利于更好地认识党团结带领全国各族人民不懈奋斗的光辉历程，理解当前正在深化推进的农村宅基地制度改革试点，对于明确下一阶段农村宅基地制度建设的方向和重点也有重要启示。
新民主主义革命时期，党关于宅基地的专门法律法规比较少，有关宅基地的政策多包含在关于土地革命和土地改革的政策之中以及一般的土地条例、地权条例、土地登记办法之内。例如，《陕甘宁边区土地所有权证条例》（1938）指出“本条例所称土地，包括农地、林地、牧地、房地、荒地、水地及其他水陆天然富源”；《陕甘宁边区土地条例》（1939)指出“本条例所称土地，包括农地、林地、房地、荒地、山地、水地及一切水陆天然富源”；《陕甘宁边区地权条例》（1944）指出“本条例所称地权，包括农地、林地、牧地、荒地，宅地、基地、矿地及一切水陆天然富源之所有权”。
不过，新民主主义革命时期有关宅基地的一些规定已具备了后来制度的雏形。在限制将耕地转为宅基地等建设用途上，1930年闽西第一次工农兵代表大会通过的《土地法案》规定没收地主土地、进行土地分配之后，“领耕田地未得政府批准者，不准自由架造房屋”。在宅基地登记发证收费上，《陕甘宁边区土地所有权证条例》（1938）规定乡村房地的土地所有权证每张应缴纳费额为十方丈以下者一角，二十方丈以下者二角，三十方丈以下者三角，三十一方丈以上者五角；《陕甘宁边区土地登记试行办法(草案)》（1943)规定“房基地之登记费，每张细粮一升”。在宅基地的征税问题上，历年的《陕甘宁边区农业统一累进税试行条例》均规定房基地免征土地财产税，《新修正冀南行署公平负担暂行办法》（1942）规定房基地免征粮秣款项，《石家庄市人民政府关于农村改造负担工作方案》（1948）规定宅院房基地免税，《山东省三十七年度新解放区边沿区新收复区秋季征收公粮(草)暂行办法》宅基等无收益之非耕地不负担公粮，《陕甘宁边区农业税暂行条例》（1949）规定房院、地基等非农业收入之土地不征农业税。在征购地主的宅基地问题上，《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》（1946）规定“地主居住本院以外多余之房屋窑洞（包括碾磨在内），及地基崖势，皆得以土地公债征购之，并按征购原价之半数，分配给无住处、或少住处之人民承购。征购价值不得超过当地现价三分之二。佃户居住地主之房屋窑洞，如系佃户亲自建筑者，即归佃户所有，不再给价。”
1949年以来，农村宅基地制度发生了根本转变。其中，最大的变化是所有权由私人所有转为集体所有。1950年《土地改革法》规定没收地主的土地及其在农村中多余的房屋等，分配给无地少地的贫苦农民所有，“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。当时各地颁发的土地房产所有证上，房产部分需填写坐落、种类、间数、原地基单位数、折市亩数、地基四至、地基长宽尺度、附属物等信息。1954年，全国人大一届一次会议通过《宪法》，规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。
宅基地转为集体所有发生在人民公社化时期。1956年，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》时，规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。1958年8月《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》第五条写道，“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出全部自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。同月，该简章在北戴河中央工作会议上印发，毛泽东审阅后作了几处修改，批示“此件请各同志讨论。似可发各省、县参考”。随后，简章在《红旗》杂志和《人民日报》全文刊登，起了巨大的示范作用，全国各地的农村人民公社差不多都是模仿它建起来的。1962年，中央八届十次会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。1963年，中共中央转发国务院农林办公室“关于社员宅基地问题”的材料，进一步明确“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有”。至此，从中央政策规定的角度看，农村宅基地全部被界定为集体所有。
这一时期，为满足广大农民的建房需求，党先后提出农民新修房屋的地基由合作社统筹解决和宅基地不收地价的政策。《高级农业生产合作社示范章程》（1956）明确提出“社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决”。1963年中共中央转发国务院农林办公室“关于社员宅基地问题”的材料，规定“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，……社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价”。
宅基地的流转逐渐受到限制。20世纪50年代初农村土地属个人私有产业，所有者对包括宅基地在内的各类土地进行典卖、转让、赠与、出租等完全自由。一些地区还在农村中设立了土地买卖交易员。随着农业合作化的推进，国家限制了包括宅基地在内的农村土地交易。1955年《国务院关于农村土地的转移及契税工作的通知》指出“农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要的出卖和出典土地”，要求“凡设立乡村交易员的地区，应取消交易员”。《农村人民公社工作条例修正草案》（1962）进一步规定宅基地等土地“一律不准出租和买卖”。
同时，党强调新建房屋尽可能不占用耕地。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定新建房屋“要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地”，1963年又规定“尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应根据‘六十条’规定，报县人民委员会批准”。
进入改革开放和社会主义现代化建设新时期以后，党对宅基地制度进行了全面细致的建构和完善。1982年《宪法》确认了宅基地的集体所有制，规定“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”，随后以法律、通知、条例、意见等形式构建了宅基地制度体系。
在宅基地的取得主体上，法律法规最初未予限制，后来合法初始取得主体的范围不断缩小，最终只限于本村村民。按照2016年《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》中“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记”，可以看出1982年之前非农业户口居民（含华侨）是可以合法取得宅基地或因合法取得房屋而占用宅基地的。初期一些法律法规还就非集体经济组织成员申请宅基地做了规定。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”“集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商，参照第十四条的规定办理”；1986、1988年《土地管理法》“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”；1991年《土地管理法实施条例》指出“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。……经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准”。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》规定了城镇非农业户口居民、回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞使用集体所有的土地建住宅的审批程序。后来，法律法规不再允许城市居民申请宅基地，禁绝了非集体经济组织成员申请宅基地的可能性，将初始取得宅基地的资格限于本村村民。1998年《土地管理法》规定，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也强调“农村住宅用地只能分配给本村村民”。
宅基地流转也受到日益严格的限制，宅基地上房屋的合法买卖对象限定在本集体经济组织内。一方面，出卖、出租住房后不能再申请宅基地以及一户一宅的政策极大地降低了宅基地通过出卖、出租住房而流转的可能性。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》规定“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”，1986年以来的《土地管理法》都强调农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。另一方面，法律法规禁止城市、城镇居民购买农村宅基地、住宅，将宅基地上房屋的合法出卖对象限制在本集体经济组织成员上。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。此后，国土资源部2004年印发、2010年修订的《关于加强农村宅基地管理的意见》均规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、中共中央和国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》都强调“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2011年最高人民法院《关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》指出“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力”。抵押问题上，1995年《担保法》和2007年《物权法》均规定宅基地使用权不得抵押。
在宅基地用地类型和数量上，严控建房占用的用地类型不断扩大，由耕地扩至农用地并明确不得占用永久基本农田，宅基地数量由未限制到立法规定一户一宅以及面积和容积率不得超过各地设置的标准。1982年中共中央办公厅、国务院办公厅转发书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护部《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》，要求“严格控制占用耕地建房。从现在起，几年内，农村建房不准再占用耕地，只能在现有的宅基地空地内调剂解决”。1986年《土地管理法》要求“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准”。1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》提出，“农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地”。1998年《土地管理法》规定“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，将宅基地审批的范围由耕地进一步扩大至农用地。2004年原国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定“加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩”，并要求“农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划”。在本村村民可以拥有的宅基地数量上，法律法规原来未做规定。1997年中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”。随后，1998年《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国的宅基地制度改革也迈出了实质性步伐。2013年十八届三中全会要求“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年12月，习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。同月底，试点意见由中央办公厅、国务院办公厅印发，针对“宅基地取得和退出制度不完善，用益物权难落实”等问题，提出探索健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度”的工作目标，具体内容包括完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度，探索宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度等方面。初期开展宅基地制度改革试点的有15个县（市、区），2017年11月拓展到33个，试点期限经两次延长，至2019年底结束。
经过几年试点，改革取得了积极成效。据2018年底《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，试点地区在健全宅基地权益保障方式、完善审批制度以及建立有偿使用和自愿有偿退出机制等方面取得了进展；到2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。在总结试点经验的基础上，2019年全国人大常委会修改了《土地管理法》的相关条款，主要变化包括：（1）在“一户一宅”基础上增加了“户有所居”的规定，指出“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”；（2）宅基地审批权由县下放至乡；（3）规定村民建房除了要符合土地利用总体规划，还要符合村庄规划；（4）严禁村民建房占用永久基本农田；（5）宅基地使用权流转方式在出卖、出租之外新增了“赠与”；（6）明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”；（7）负责全国农村宅基地改革和管理有关工作的部门改为国务院农业农村主管部门。
在此基础上，党中央2018年提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，2019年要求“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计，抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见，研究起草农村宅基地使用条例。开展闲置宅基地复垦试点”，2020年确定以“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。2020年6月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议，审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020年8月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化农村宅基地制度改革试点方案》，针对农村宅基地制度中依然存在的深层次矛盾和问题，指出新一轮农村宅基地制度改革试点以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以处理好农民和土地的关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，试点主要内容是“五探索、两完善、两健全”，即完善宅基地集体所有权行使机制、探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地使用权抵押制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度、健全宅基地收益分配机制、完善宅基地审批制度、健全宅基地监管机制。2020年9月20日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发出《关于批复农村宅基地制度改革试点地区名单的函》，确定北京市昌平区等104个县(市、区)，以及浙江省绍兴市、安徽省滁州市、四川省资阳市等3个地级市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区。根据部署，新一轮试点2020年启动，2022年结束。目前，在精心准备部署的基础上，全国107个试点地区正在全力组织实施改革试点工作。
回顾百年历程，可以发现党的宅基地制度建设有以下几方面的宝贵经验。
第一，始终以人民的根本利益为中心。新民主主义革命时期宅基地的征购、没收、分配以及免征税费，社会主义革命和建设时期以及改革开放和社会主义现代化建设新时期宅基地由集体统筹解决和宅基地不收地价的政策，以及中国特色社会主义新时代提出的“户有所居”，都体现了党的宅基地制度建设高度重视民生问题，以减轻农民负担和解决农民住房问题为根本出发点。全国农村居民住房条件稳步提升，人均住房建筑面积2018年达到了47.3平方米。
第二，始终以保护耕地作为重要目标。耕地是我国最为宝贵的资源，党在新民主主义革命时期就提出“领耕田地未得政府批准者，不准自由架造房屋”，在百年历史中限制宅基地占用耕地的政策是一以贯之的。
第三，与时俱进，不断根据形势的发展变化做出新的调整。随着耕地形势的日益严峻，我国严格限制宅基地占地的范围由耕地扩大至农用地，并不断强化计划管理，对宅基地取得主体、宅基地流转的规定不断细化。面对新出现的矛盾和问题，在中国特色社会主义新时代，党提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，通过改革试点积极探索完善农村宅基地制度体系。
目前党努力推进的宅基地制度改革朝着走出权利封闭、走向权利开放，呈现出从管制、赋权到盘活的总体趋势，重在解决超占限不住、应批批不了、免费给不起、流转刹不停、违法管不好、数量控不下以及闲置资产不流动等突出问题。按照党中央提出的2022年基本建成、2035年全面形成城乡统一建设用地市场的要求，下一阶段宅基地制度改革在拓展改革试点、丰富试点内容、完善制度设计、起草农村宅基地使用条例时，应有序加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能，在停止宅基地无偿分配、实行宅基地有偿使用和有偿退出等方面多做有益探索；在切实保护宅基地农民集体所有权、农户资格权的基础上，全面放活使用权，让宅基地使用权以自营、出租、出让、转让、入股、合作、抵押等方式参与乡村振兴和产业发展。
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（本文责编：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）