【本期关注】程雪阳 等 | 建党百年我国土地法治建设的基本经验
自1921年成立以来，为了实现民族复兴的伟业，中国共产党依据马克思主义的基本理论，高度重视解决土地问题。回顾百年来的中国史可以发现，中国共产党正是因为找到了解决中国土地问题的治理之道，才取得了彪炳史册的历史性成就。习近平总书记指出，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，因此，如何从法治角度系统总结和梳理“中国土地问题的治理之道”，同样是梳理和总结百年中国土地史时应当重点关注和思考的问题。本文从建党百年来四个不同历史阶段分别分析了我国土地法制建设的特点，在此基础上系统总结建党百年土地法治建设的基本经验，并对第二个百年奋斗目标中土地法治的建设进行展望。
01新民主主义革命时期：土地法规的颁布施行为国家的独立和统一奠定了坚实基础
中国共产党诞生于西方列强入侵，国内政治腐败，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会的时代。虽然自1840年以后，中国人就先后通过开展洋务运动、立宪运动、辛亥革命、新文化运动等努力，不断寻求“救国保种”的方案，但这些方案最终并没有能挽救中国的命运。中国共产党在探索的过程中逐步走向了武装革命夺取政权的道路。“革命”与“法治”之间虽然存在张力，但这种张力并非不可弥合，因为从辩证的角度来看，“革命不仅是一种摧毁行为，而且也是一种奠基、创设和更新的行为，是一种展现为否定的自我肯定行为。”正是基于这种思想，中国共产党自建党之初，就努力通过制定法律的方式来确认革命的果实，探索未来土地法治之路。
在建党初期，由于对于如何在中国实现社会主义乃至共产主义的理想，新生的中国共产党并没有经验，因此早期制定的土地法律规范主要以马克思和恩格斯在《共产党宣言》中提出的具体设想为蓝本，致力于取消一切土地所有权，建立国家土地所有制。但是，马克思主义的具体结论与当时中国的实际情况存在差异，因为“农民的私有观念极其坚强，在中国，约占农民半数之自耕农，都是中小资产阶级，不用说共产的社会革命是和他们的利益根本冲突,即无地之佃农,也只是半无产阶级,他们反对地主，不能超过转移地主之私有权为他们自己的私有权的心理以上。”在这种情况下，中国共产党的土地法建设不是从本本主义、教条主义出发，而是从中国的实际出发，运用马克思主义的历史唯物主义基本原理，对马克思主义的具体结论进行了修正。比如，1931年2月，以毛泽东同志为代表的中国共产党人就修改了《井冈山土地法》中关于农民只有土地使用权，禁止土地买卖的规定，肯定了农民的土地所有权。1947年9月通过的《中国土地法大纲》第11条也明确规定“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。土地制度改革以前的土地契约及债约，一律缴销。”随后的历史实践证明，正是因为中国共产党及时地根据中国的具体国情调整了自己的土地法律制度，然后，才能掀起土地革命的风暴，并在抗日战争结束三年之后就迅速取得全国的政权。
在这一历史时期，中国共产党处理城市中的土地也遵循了法治的精神。1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第3条明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”1950~1953年间，各地政府根据《共同纲领》和中共中央的指示给城市土地所有权人换发了新政权的《房产土地证》。当然，对于公共土地，中央人民政府委员会1950年6月28日通过的《中华人民共和国土地改革法》建立了国家土地所有权。比如，大森林、大水利工程、大荒地和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有；沙田、湖田之属于地主所有或为公共团体所有者，均收归国家所有；铁路、公路、河道两旁的护路、护堤土地及飞机场、海港、要塞等占用的土地，不得分配。
02社会主义革命和建设时期：土地法的探索构建为国家政权的巩固和国民经济发展创造了重要条件
1950年颁布的《土地改革法》彻底废除封建土地剥削制度，在全国实行耕者有其田的土地政策，同时规定土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。1954年《宪法》明确规定 “国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”
建国初期所建立的农民土地所有权和土地所有制虽然促进了经济和社会的快速发展，但由于不同的农民个体及其家庭在农业劳动技能、人口构成等方面存在差异，土地改革不久之后，农村出现了新的贫富分化乃至土地集中情况，而这种情况的出现与马克思主义消灭剥削的理论是背道而驰的。同时，由于小农经济无法规模化经营，农产品的增长有限，难以为当时的中国工业发展提供大量资金积累，因此，中共中央于1951年9月通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，1953年12月又通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。
到1955年，中国共产党上述决议的核心内容被提交到全国人大常委会讨论。最终，全国人大在当年11月9日以法律的方式通过了《农业生产合作社示范章程（实行草案）》。该示范章程建立了一种“土地所有权与土地使用权”分离的土地财产权权利结构，即土地所有权依然归农民私人所有，但土地使用权交给农业生产合作社统一使用。同时，社员有带走私人所有的生产资料或抽回交纳的股份基金和投资的自由。即使用现代市场经济条件下的法治理念来看，这种产权制度设计也是非常先进的，因为其既满足了社会大生产的现实需要，又尊重和保障了农民的私人土地所有权。
全国人大1956年以法律形式通过的《高级农业生产合作社示范章程》，虽然规定高级农业生产合作社的土地产权制度是“完全的社会主义”性质，但其产权结构依然是清晰的，即农民将私人土地所有权转变为合作社集体土地所有权，其对集体拥有对应的股权，而这种股权依然属于财产权的范畴。因此，中国共产党在这一历史阶段所领导的农村土地产权和管理制度，不仅运行在法治的轨道上，而且为社会主义土地公有制的建立奠定了坚实的法治基础，形成了公有制的二元土地制度格局，取得了丰硕的土地法治建设经验和制度成果。
1957年农村生产大跃进运动以及1958年人民公社运动兴起之后，为了实现人民公社“既组织生产又组织生活”“既管理政治又管理经济”等目标，当时的政策将公社行政管辖范围之内的土地全部转化为集体所有，实现了农村行政区划与集体土地所有权的合二为一，并使得农村的集体土地所有权具有了类似“领土”的特征。同时，政社合一体制的建立还使土地资源以及其他生产资料在集体内部不再具有财产权的内涵和法律地位，因为此后集体成员的身份识别和认定主要是基于出身和户籍而非基于财产权逻辑（资产或资源投入），这导致“党的八大形成的正确路线未能完全坚持下去，先后出现‘大跃进’运动、人民公社化运动等错误”。从土地法治建设的角度来看，之所以会出现这种脱离实际的社会实验，是因为该项社会实验并没有经过全国人民以及立法机关在发扬民主的基础上充分讨论并形成共识，也没有遵循法治建设的基本要求，教训不可谓不深刻。
在这一历史时期，根据1953年通过的过渡时期总路线，城市中的手工业、资本主义工商业以及城市私有土地和房屋的社会主义改造运动最初也在法治的轨道上运行。城市个体手工业的社会主义改造主要是建立“手工业合作社集体所有制，手工业者对集体享有股权”的产权结构。私有企业的财产（包括土地）的社会主义改造则采用的是“国家接管工厂进行经营，资方享有的股权，国家支付其股息红利或者定息”的方式。不过，随着1966年“文化大革命”爆发，国家的法治遭到了严重破坏，定息制度在没有获得全国人大常委会讨论通过的情况下就被废止了。另外，国家房产管理局、财政部税务总局于1967年11月提出“关于（城镇）土地范围问题，无论什么空地(包括旗地)无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有。”此后，城市土地的“无偿概括国有化”运动兴起，各地政府纷纷发布了“城市土地归国家所有”或类似的规定，不过，1975年宪法和1978年宪法并没有肯定上述土地政策，因此也没有赋予上述政策的合法性和合宪性。
这一时期，在党的领导下，我国土地法治建设逐步形成了国家所有和集体所有的二元土地制度格局，同时，全国人大常委会1958年6月通过的《农业税条例》将建党以来各种征收公粮的涉农文件整合以法律形式正式开征农业税。正是基于这些土地法制度，通过实行农业支持工业的政策，我国快速建立了比较完整的工业体系和国民经济体系，成功研制“两弹一星”等尖端科技，并于1971年恢复在联合国合法席位成为五个常任理事国之一。
03改革开放和社会主义现代化建设时期：土地法的修改完善为社会主义焕发青春奠定了坚实基础
文化大革命结束之后，如何在社会主义土地公有制的基础上建立更加完善的土地法治，摆在了中国共产党的面前。在当时的历史条件下，无论是东西方的理论家和政治家都认为，“社会主义=计划经济”。但是中国共产党在总结了新中国成立以来正反两方面经验之后，创新性的提出了“计划和市场都是手段，社会主义也可以搞市场经济”这一新的理论。正是基于这种对于社会主义的新认识，中国共产党带领中国人民在改革开放的过程中逐步找到了一条将公有制与市场经济相结合的社会主义建设新路径。
这一新的具有中国特色的社会主义理论认为，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。但是市场经济的产权制度不是必须建立在私有制基础之上。在坚持公有制的基础之上，通过国家所有权与企业经营权、企业财产所有权，国家和集体土地所有权与土地使用权分离这种财产权重建方式，同样符合社会主义公有制的要求并可以实现社会主义市场经济发展的需要。
在农村地区，1978年安徽省凤阳县小岗村18户村民所进行的 “分田到户，自负盈亏”的“大包干”制探索，拉开了中国改革开放的大幕。这种建立在“集体土地所有权-使用权”两权分离基础上的农业生产形式，适应了我国绝大多数农村的生产力水平和农民的经营水平，在得到中央政策认可后很快普及到全国，成为我国农村联产承包制的主要形式。2002年8月通过的《农村土地承包法》将这种两权分离的承包制予以法律化，农民享有的长期且稳定的土地承包经营权得到了法律保障。另外，2005年岁末，全国人大常委会决定废止《农业税条例》，让9亿中国农民彻底告别了数千年缴纳农业税的历史，标志着我国进入工业反哺农业、城市支持农村、城乡统筹发展的新时期。
在城市地区，基于“国有土地所有权-使用权”两权分离理论，深圳市1987年12月公开拍卖了一块国有土地的使用权。1988年4月，全国人大会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月《土地管理法》修正后，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”制度建立，土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。2007年颁布的《物权法》进一步对土地国家所有权和集体所有权作出了规定，并确认了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权作为用益物权的性质，这为规范土地流转、土地征收，实现土地资源的资产和资本价值奠定了法律基础。
回顾历史可以发现，正是基于1988年宪法修正案以及后续制定或修改的土地法律法规的规定，以（国有）土地开发为基础的生产和消费机制得以建立，基础设施和公共服务得以有效供应，城市化和工业化得以快速推进，国家的经济和社会的快速发展得以实现。而这种经济的发展、社会的富足以及国力的强盛，显然与土地法治的创新与完善密不可分。从某种角度看，1988年通过的宪法第二修正案不仅是我国土地法治建设的巨大创新和制度进步，而且是对当代中国经济社会发展影响最为重大且最为深远的法律之一。土地法律制度的修改完善保障了生产生活生态各方面用地的需要，支撑了我国经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，2010年中国GDP超过日本，成为世界第二大经济体。
当然，快速的工业化和城市化，也带来了耕地流失以及如何更好地保护农村居民和城市居民土地房屋财产权的问题。1993年“依法治国”入宪之后，中国共产党更加注重通过法治的方式来实现各种社会利益的平衡问题。为了保障全国人民的粮食安全，在中国共产党的领导下，全国人大常委会于1998年通过修改《土地管理法》建立了土地用途管制制度，为国家划定并守住了“18亿亩耕地红线”。为了保障被征收人的合法财产权益，在中国共产党的领导下，国务院以每十年一次进行法律更新的速度完善了城市房地产的征收补偿制度，并根据2004年通过的宪法第20条修正案的规定，建立了“公益征收+听取被征收人意见+按照市场价格公平补偿”的制度。
04新时代中国特色社会主义建设时期：土地法的守正创新为推进国家治理体系和治理能力现代化夯实基础
2012年十八大之后，中国共产党吹响了全面深化改革和全面依法治国的“号角”，我国由此进入中国特色社会主义新时代。在这一历史时期，土地制度随着新型城镇化、乡村振兴等战略的实施以及生态文明理念的落实进入改革深水区，土地法治守正创新、愈加完善。
首先，在土地资源开发利用方面，更加重视通过市场来配置土地资源的决定性作用。为此，中国共产党在总结改革开放以来土地“所有权-使用权”两权分离经验的基础上，又通过理论创新先后在农村农业用地和宅基地领域提出了“土地所有权-土地承包权-土地经营权”和“土地所有权-宅基地资格权-宅基地使用权”等三权分置改革目标。目前，这些改革目标已经和正在通过法律化的方式逐步成为国家的正式法律制度。
其次，在自然资源开发保护方面，为了避免资源开发的短期性、无序性等问题滋生和蔓延，在中国共产党领导下，国家立法机关更加重视通过法治的方式来建立现代化的国土空间用途管制制度。为此，2019年修改的《土地管理法》不仅建立了“永久性基本农田”制度，而且按照“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的理念，注重绿色低碳发展，强化生态文明建设，正在努力依法建构统一的国土空间用途管制体系，实现国土空间规划体系和开发保护体系的“多规合一”体制。
再次，在公民合法土地权益的保护方面：一方面，为了保障承包人和经营者的利益，通过2018年《农村土地承包法》的修订，“耕地承包期届满后再延长三十年”制度得以建立，农民的土地承包经营权得到法律进一步维护和保障。另一方面，为了能够让农民更多地分享中国城市化和工业化过程中土地增值收益，国家立法机关打破了“国家垄断土地一级市场”这一特定历史时期不得已建立的制度，通过《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律的修改以及《民法典》编撰完成，我国的土地权利体系进一步得到优化，集体土地征收补偿制度得到完善，被征地农民的补偿标准得到提高，集体经营性建设用地使用权直接入市制度也得以建立。另外，宅基地资源通过市场机制进行有效配置的制度框架也初步建立。这些土地法制的实施助力近一亿农村贫困人口实现脱贫，在全体人民实现共同富裕方面起到促进作用。2021年7月习近平总书记宣布我们在中华大地上全面建成了小康社会，提前十年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标，历史性地解决了绝对贫困问题。
最后，全国人大常委会在土地法的立法技术层面也进行了创新。比如，土地制度的改革需要试点改革这种实验来为新制度的建立提供经验，但同时试点和试验需要突破既有的法律框架。为了解决这两者之间的张力，习近平总书记强调，改革和法治如同车之两轮，鸟之两翼。要在法治下推进改革，在改革中完善法治，对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。在这种法律发展新理念的指引下，全国人大常委会于2015年通过暂时调整《土地管理法》《城市房地产管理法》相关法律条文在部分地区的实施的方式，允许国务院在全国33个县区市开展集体土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。最终，在试点经验比较成熟的情况下，《土地管理法》《城市房地产管理法》在2019年得以顺利修改完成。
05五、建党百年土地法治建设的基本经验
回顾中国共产党建党百年历程可以发现，虽然中国共产党在不同的历史阶段采取了不同的的土地法治建设路径，但各阶段土地法治建设都体现了中国共产党坚持以人民的根本利益为中心，以历史唯物主义为主线，以中华民族的伟大复兴为己任的特征。
在革命时期，虽然孙中山先生认为其所主张的“三民主义”（特别是其中的“民生主义”和“涨价归公”理论）与“共产主义”殊途同归，在中国没有必要实行社会主义。但二十世纪中期以前的实践表明，在当时中国的历史条件下，真正的唯物主义者必须承认，只有通过“打土豪，分田地”式的社会革命才能动员起占人口多数的农民，参与到由政治和文化精英（通过政党）领导的旨在维护国家独立和统一的政治革命之中，并在“革命的熔炉”中建立真正超越家庭、宗族、同乡观念的民族主义。值得注意的是，在革命时期，中国共产党虽然遵循了马克思列宁等革命导师所揭示的社会主义基本原理，却并不拘泥于其具体结论，所以才通过土地革命走出了中国社会主义革命的独特道路。
在社会主义革命和建设时期，前苏联式社会主义革命和建设实践经验确实曾经一度被中国共产党吸收借鉴，但中国共产党始终从中国的实际情况出发，并没有像前苏联一样进行全国土地的无偿概括国有化。更为重要的是，中国共产党在1960年代之后就开始自觉地探索适合中国国情的社会主义道路。虽然这一历史时期也走了一些弯路，但依然为后来的改革时期奠定了土地公有制的坚实基础。
在改革开放和社会主义现代化建设时期，中国共产党更是率先打破了东西方各种意识形态的藩篱，并成功从“社会主义=计划经济”“惟有土地私有制才能发展市场经济”这些理论误区中突围而出，在坚持土地公有制的基础上，通过创设“土地所有权—土地使用权”的两权分离理论，解决了市场经济与土地公有制的初步有机融合问题，为充满活力的社会主义市场经济体制提供了法律空间和物理空间。
在新时代中国特色社会主义建设时期，中国共产党直面中国经济社会发展不均衡，城乡二元土地制度结构不合理、自然资源开发和保护规则不健全等问题。着力通过土地产权制度和土地资源市场配置机制的进一步完善和创新来释放改革红利，推动了城乡融合发展、以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局以及共同富裕等理念的落实。着力通过国土空间规划体系的完善引导经济高质量发展，为生态环境的保护和子孙后代的可持续发展提供了制度支撑。同时，土地法治立法技术的完善也冲破了“改革要上路、法律要让路”“法律只能是滞后的，不能引领改革”等理论误区，实现了全面深化改革和全面依法治国的有机统一，为中国的法律发展开创了一条新的道路。
06中国土地法治建设的未来展望
改革和法治建设都只有进行时，没有完成时。如何将中国共产党提出的土地制度全面深化改革目标在法律体系中表达和落实，依然需要从法学理论和法律制度完善层面进一步研究和探索。比如，在产权领域，目前依然存在如何建立符合共同富裕要求的自然资源产权和集体土地产权法律体系等问题；在管理领域，依然存在如何依法建立符合生态文明理念的统一国土空间用途管制体系和国土空间开发保护体系等问题；在收益分配领域，也存在如何通过权利金、税收等法律制度的完善在国家、集体和个人之间，中央与地方之间合理分配土地和其他自然资源资产所产生的收益等问题。
从中国共产党建党百年的土地法治建设的基本经验来看，对于这些问题的解决，既不能走西方土地私有制的邪路，也不能走计划经济的老路。而应当遵循十九届六中全会总结的建党百年基本经验，通过不断破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，建构系统完备、科学规范、运行有效的土地法律制度体系，从而充分发挥我国社会主义制度的优越性，推动我国的土地法治朝着纵深发展。
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（本文责编：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）