【文章精选】焦胜 等|信息化背景下国土空间规划刚性与弹性协同路径研究
2.铜仁学院旅游与地理系
3.丘陵地区城乡人居环境科学湖南省重点实验室
信息技术在审视国土空间规划执行效果、推演空间政策实施后影响、权衡空间规则兼容性中具有重要的作用，构建国土空间规划刚性与弹性协同路径可以为空间利用的效率提升、关联要素的关系协调、利益主体间包容性规则构建问题提供支持。鉴于此，笔者通过文献资料法及对比法，梳理、分析国土空间规划实践过程中刚性与弹性管控面临的技术困境，以及支撑国土空间规划刚性与弹性协同的信息化应用路径。国土空间规划的刚性与弹性协同，需要通过集成多源时空数据监测与动态调节国土空间利用效率、利用情景模拟技术梳理与系统衔接国土空间多重关系、建构信息共享接口协调与兼容联动国土空间多元功能三条信息化实现路径实现，以保障国土空间规划的权威性、适应性及连续性。
1 国土空间规划刚弹协同的信息化建设背景
当前各部门对国土空间用途管控的标准具有差异性，使得刚性管控和弹性管控的协同手段对复杂多变的市场需求适应性不足，国土空间规划的横向连通性、上下层级衔接性、区域统筹性、时间连贯性等仍存在较大的提升空间，如何利用高速发展的信息化技术、智能化手段促进国土空间规划刚性与弹性形成协调适应机制，成为国土空间规划实施效力提升的重要环节。
2019年国土空间规划相关顶层设计陆续出台，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）对国土空间规划信息化建设与应用提出了多要素多层级统筹、关键环节松弛有度的新要求。国土空间规划作为管控国土空间的重要公共政策及手段，信息化水平的提升和智能化手段的应用是保障空间决策科学性、连续性的基础。对地观测技术及信息处理技术的不断发展，国土空间管理和决策的精确性、系统性、实时性有了更精细化的数据保障，以及处理地理空间大数据的技术支撑，为引导规划从空间指标控制为主转向自下而上与自上而下相结合、刚性与弹性相结合奠定坚实的基础。
在生态文明建设与经济发展新常态的形势下，基于信息化技术实现多级多类规划的协调与连贯性，有助于提升国土空间开发与管理过程中的底线保障性与灵活性，进而按照高质量发展的要求，提升国土空间规划对新时期经济社会环境变化的适应能力。因此，基于信息化背景下国土空间规划刚性与弹性协同面临的机遇和挑战，研究构建国土空间规划刚性与弹性相协同的信息技术应用框架，可为国土空间规划中刚性与弹性的有效衔接提供参考，并保障国土空间的集约高效利用和多级多类规划的协调与连续。
2 国土空间规划实践中刚性与弹性管控面临的技术困境
2.1刚性管控与国土空间利用效率的脱节
依托刚性管控手段解决资源配置不合理、发展速度不均衡、潜力发挥不充分等区域问题和社会经济问题时，需要顺应复杂多变的“人—地”关系并满足综合性、协调性、全域性以及战略性要求。在资源约束的背景下，城镇发展经历的外延式扩张过程中，发展理念以关注“量”的增长为主，刚性管控机制一定程度上遏制了城镇空间摊大饼式的无序发展模式，有效降低了土地利用总量规模的增速，但空间利用效率的提升程度却不与之匹配，对于由各类国土空间发展衍生出的经济、生态、社会等方面的利益分配均衡性和有效性还存在不足，出现了不顺应国土空间发展阶段和发展规律的现象，如土地城镇化水平高于人口城镇化水平、生产生活生态用地结构比例失衡、透支未来土地资源等。有限且唯一的国土空间载体上主张开发或保护的利益主体诉求不对等、空间利用或管控的代价和回报不平衡，空间利益的分配机制作为解决发展不平衡不充分的重要手段还需要完善，对刚性管控策略与空间利用效率对应关系的监测与调节需求迫切。
2.2弹性管制与底线控制空间关系的脱节经济社会、自然人文环境在多维时空中不断发展和变化，国土空间规划对空间资源的管制也随着实际需求的变化，逐渐形成了以“报批—审查—批准—执行—评估—优化—调整—报批”为主线的国土空间弹性管制与底线控制规则传导的机制。刚性管控边界的时效性对耕地红线、林地红线、生态红线、水域岸线、城镇开发边界等新兴管控底线的要求适应性不充分。各级各类规划实施内容的弹性管制中，相关管控指标的补充调整需要严守控制底线，由于空间参考不统一、管控标准不精确、责权界限不清晰，使得同一国土空间的多重功能潜力未被充分激发或部分功能超负荷运行。弹性管制内容对未来发展余地考虑不足，国土空间发展面临城市扩张占用农田而未同质增补、产业用地布局未充分考虑对生态的全局保护而引发局部环境恶化、生态生产生活空间之间无序的交织重叠而使国土空间系统偏离稳态等问题。各发展阶段的现实需求对国土空间运行规则提出了要全面顾及经济社会发展和生态环境保护所涉及要素之间复杂空间关系的要求，但实践操作中弹性管制与底线控制规则对协调空间功能与用途、承载公平与效率、系统局部与整体等多重空间关系的动态性考虑不足，国土空间弹性管制与底线控制规则的空间关系调节和传导机制还有待深化。
2.3规划刚性弹性信息协同与贯通性的脱节在国土空间规划由静态转向静态动态协同、由单一孤立转向系统综合、由经验主导转向数据驱动、由局部谋划转向集群联动等的发展过程中，规划刚性与弹性的协同机制逐渐形成。然而纵横交错的规划体系中，各部门在强调所关注的指标重要性时，部分忽略或弱化了其他利益主体的需求。国土空间涉及的各部门对规划对象的空间异质性和尺度效应考虑不充分，导致同一个空间上有类型繁多、相互牵制、兼容性差的管控要求，使得规划的实施中面临“九龙治水”的现实问题。规划刚性和弹性信息协同未贯通“规划—建设—运营”的全过程，以及“人—地”关系的全领域，自然资源、生态环境、公共安全、应急管理等部门横向到边、纵向到底的信息共享机制不健全，造成顶层设计的刚性内容和地方实践的弹性内容协同性不足，如国土空间用途管制与基层谋求经济社会发展的博弈中，结构、功能、规模、空间四大关键着力点之间的互馈与联动信息协调不及时，阻碍了规划内容的有效落地和国土空间可持续发展的长效机制形成。
3支撑国土空间规划刚性与弹性协同的信息化应用路径
3.1集成多源时空数据监测与动态调节国土空间利用效率
随着信息技术手段广泛应用到国土空间规划体系中，及时动态地监测和调节国土空间管控与利用方式以优化空间利益分配效率成为可能。精细的数据支撑是完成国土空间管理和监测的重要条件，为应对好数据方面的挑战，建立以时空数据为基础、以数据流动脉络和角色定位为依托、“全域统筹+层级联动+动态调节”的分析体系（图1）。在国土空间自上而下的传导机制、自下而上的反馈机制、横向联动的协作机制中，基于该体系解决利益分配的动态调节手段对经济社会发展不确定性和不同空间尺度多元发展需求的适应问题。
基于数据驱动可赋予规划实施与管理者从不同视角全面审视规划执行效果的能力，并使规划实施与管理者在协同制定规划方案的过程中兼顾市场规律及社会经济运行效率，共同促进经济社会各发展阶段不同类型国土空间利用方式监测细致有侧重、管控分类有抓手、调整灵活有目标的局面形成，进而提升空间发展利益分配的均衡性和有效性，可通过以下两个方面实现：
（1）以资源配给与利益分配均衡、发展增速及区域差异相协调为原则，挖掘出与经济社会不同发展阶段相匹配的国土空间利用效益表征指标以及指标变迁的阈值范围，可为量化规划方案效果和方案的比选奠定数据基础。在不同来源的数据体系相互印证和补充协调下，可为动态监测国土空间各要素的耦合协调程度、分级细化规划调控的依据、及时修正低效的国土空间利用方式等关乎国土空间利益分配科学性的关键环节提供充沛的数据支撑。
（2）在规划中通过分析和利用人群的活动大数据特征，将人群的普遍活动规律和空间使用习惯等使用者信息纳入到国土空间规划所需的数据体系中，为实现公众对国土空间规划的广泛参与创造新的途径和手段，有利于建立以人群活动为基础的规划信息反馈机制，使国土空间管控的效果反馈更加及时。
3.2利用情景模拟技术梳理与系统衔接国土空间多重关系为应对国土空间载体上交织重叠的多重复杂关系应被充分利用的挑战，以及为实现空间引导规则及空间策略组合的作用潜能最大化目标，围绕精细化程度不断发展的国土空间管理要求，以及潜力不断被激发的地域资源禀赋，可建立以国土空间的运行规则为驱动、以时空关系的发展演变为依托、以“责权利”清晰且对等为导向的策略模拟仿真平台（图2）。进而，协助规划设计与决策者解决管控规则的作用边界和相互关系模糊等影响国土空间多领域协同策略效能发挥的问题，以及综合管控规则的实效性和经济社会影响的根源不明等在相关空间规则运行机制挖掘中面临的效能溯源问题，进而从规则层面诊断出刚性与弹性协同不顺畅的症结所在并精准优化空间运行秩序。
基于时空关系赋予规划设计与决策者从不同发展场景系统地、全面地推演空间政策实施后影响的能力，助力规划设计与决策者在同一国土空间底盘上构建出不同类型管控策略作用对象明晰有界限、影响强度适中有韧性、衔接过程流畅有层次的局面，可通过以下两个方面实现：
（1）利用情景推演、机器学习、人工智能等具有监测评估和预测优化能力的综合计算技术模拟和推演规划目标设定、配套规则指引、执行效果产出三者之间的映射模式，分类识别和提取协同策略实施效果的驱动因子和潜在影响，动态更新不断发展的国土空间运行规则及其影响机理，构建精准合理的策略组合与决策机制，进而基于多方案比选和量化方案效果等手段提升决策能力的韧性和决策的科学性。
（2）在国土空间规划关联要素彼此交融、相互牵制的复杂关系背景下，以顺应客观发展规律、匹配资源利用前景、满足发展阶段诉求为原则，挖掘出主要发展目标（如效益优先的目标、公平优先的目标、效益与公平兼顾的目标等）、核心管控指标（如结构格局、规模总量、边界范围、坐标位置等）、关键调节措施（公益设施布局、用地指标分配、重大项目建设时序安排等）彼此之间的多重关联规律与互动机制，为定量感知国土空间管控要素的发展趋势、溯源与阶段目标有差距的成因、及时强化关联要素的正向作用等提供精细的关系支撑。
3.3建构信息共享接口协调与兼容联动国土空间多元功能在国土空间规划刚性与弹性协同中，为解决相互关联的多元主体遵循的信息包容性不足而制约空间复合功能发挥、部门间互馈与联动面临的信息共享制度失衡等问题，统筹考虑国土空间的功能属性、社会属性和经济属性，围绕国土空间的多种功能组合潜力和各管控策略实施主体的多样化信息需求，以国土空间规划所发挥的传导国家意志、调节社会关系、引导社会价值等作用为基础，以建构考虑了地域差异化弹性信息需求的国土空间利用信息共享接口为关键，建立国土空间生态、生活、生产功能利用的多维信息兼容与对接机制（图3），促使各类功能涉及的多个管理部门关注的专门性信息和公有性信息之间能够顺畅交互并有效反馈，进而依托信息互动为各部门突破以往运行中的行政壁垒，并转向以信息驱动的智慧化联动模式创造条件。
基于公共利益赋予规划管理与调控者从不同主体需求出发，综合权衡各自关注信息之间兼容能力，助力形成一套系统完善、“刚—弹”结合的信息共享接口，为空间价值取向公共化、政策效力保障持续化、功能格局划分复合化局面的形成提供技术支撑，可通过以下两个方面实现：
（1）利用国土空间规划的公共政策属性与国土空间的自然属性和人文属性之间既相互依赖又相互制衡、既正面作用又负面影响的多重人地关系特征，如自然生态过程与人为建设过程的时空耦合产生的协同效应与制约效应并存的现象，在统一口径的国土空间系统中，建立既注重分类、分区、分级，又注重发展的机遇性、可能性、包容性的国土空间保护与开发关联指标体系。
（2）统筹安排全域、全要素的功能用途以及部门责任清单，将总体规划、详细规划和专项规划中保护区负面清单、开发区项目清单、城乡公共产品供给等空间政策贯通到各层级规划落实的全过程，并为顺应现实客观发展规律和保障空间品质、效率、公平而动态调节相应指标内容。最终，为完善管控制度框架、构建弹性传导机制和制定动态引导策略提供系统全面的信息支撑接口。
4 结 语
国土空间规划刚性与弹性管控的内容随着时代的变迁和发展需求的变化而不断演进，它们之间的协同关系也发生着变化。信息化技术的不断发展，拓展了审视和解决两者协同问题的视角和思路，在提供精细、全面的时空大数据时，也提供了科学、系统的规划方法。为使国土空间规划与时俱进，从根源上解决和规避因规划不科学、不合理造成的损失，可以智慧型国土空间规划为发展目标，围绕基础信息、规划平台、规划生态，以集成多源空间数据为动力，以融合先进技术方法为手段，以完善标准制度体系为根本，在刚性空间组织框架约束和弹性空间矛盾冲突协调相配合的模式下，从空间利益分配和调节的秩序构建、空间运行规则效能溯源与策略组合、三生功能利用的多维信息兼容与对接范式方面促进国土空间规划刚性与弹性的协同，进而保障国土空间规划过程中战略意图传导、发展规模控制及民生设施保障等目标的实现，为经济社会平稳有序发展奠定坚实的空间基础。
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✦✦（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）