【本期关注】吴宇哲 等 | 建党百年的土地要素配置：政策回溯与路径展望
在中国共产党的百年伟大征程中，土地要素配置发挥着基础性、保障性和根本性的作用，深刻影响着我国各个时期的经济、政治和社会发展绩效。尤其是改革开放四十多年来，土地要素兼具生产要素和政策工具双重功能，土地要素配置的阶段性转变在推动中国经济高速增长和城镇化快速发展的“中国奇迹”中做出了不可磨灭的贡献。在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，土地要素配置改革将继续发挥其在引领和推动国家发展战略转变中的关键作用。
本文对中国共产党建党百年以来的土地要素配置政策进行回溯，立足新时期土地要素配置的新思维，提出未来面向国家治理体系和治理能力现代化建设的土地要素“规划-市场”协同配置新理论及其改革路径，以期为促进高质量发展和全体人民共同富裕的经济社会发展目标提供思路。
回顾建党百年的光辉历程，土地要素配置政策的变迁勾勒出我国从新民主主义革命时期，到新中国成立和社会主义建设探索时期，再到改革开放时期的时代巨变，描绘出从“革命式”配置，到“计划式”配置，再到“市场化”配置的演进路径。
1.新民主主义革命时期土地要素的“革命式”配置（1921-1949年）
在新中国成立前的革命时期，土地要素配置被赋予了充分调动全体劳动人民革命积极性的重要历史使命，土地要素配置充满了“革命式”的色彩。自党的一大纲领始，通过土地革命将土地要素从封建地主阶级分配给农民无产阶级的配置思路贯穿始终，成为处理当时社会主要矛盾的有力手段，体现在诸如1928年《井冈山土地法》、1929年《兴国土地法》、1946年《关于土地问题的指示》和1947年《中国土地法大纲》等政策文件中。总体来看，在新中国成立前的革命战争时期，土地要素配置呈现出激进且灵活多变的特征，其目的是通过将土地生产要素分配给广大农民群众，充分激发和调动其生产积极性，为新生政权的生存和稳固奠定经济基础和群众基础。“革命式”的土地要素配置为彻底结束旧中国的半殖民地半封建社会提供了强有力的支撑。
2.新中国成立和社会主义建设探索时期土地要素的“计划式”配置（1949-1978年）
1949年新中国成立后，我国初步建立起社会主义土地所有制。土地要素配置以统一计划和公平分配为主要目标。1950年《土地改革法》颁布实施，通过土地改革将土地分配给无地、少地的农民，破除了土地要素占有的阶级不平等。土地的农民所有制为土地买卖、交易留出了空间，土地要素得以与劳动力要素更好地匹配，释放了社会生产力，为国民经济恢复和国家工业化建设提供了基础保障。由于低生产资料投入与低消费水平是这一时期经济结构的主要特征，因此土地要素尚不具备大范围市场化交易配置的基础。随着1958年《关于在农村建立人民公社问题的决议》颁布，大范围的公有化开始推行。高度集中统一的土地要素配置模糊了人口与土地的家庭边界，其经济性质从根本上阻碍土地的转让与再转让，集体化农业的生产效率也是低下的，生产者的剩余被完全收归集体，消灭了生产激励，对人民生产积极性和国民经济运行造成了冲击。土地要素高度依赖集中计划式配置带来的困境亟待改革破局。
3.改革开放时期土地要素配置的“市场化”探索（1978-2013年）
1978年党的十一届三中全会做出了改革开放的伟大战略决策，这一时期制度环境的典型变化是从高度集中的“计划经济”逐步向建立和完善“社会主义市场经济”转变。
农村地区率先开始了对土地要素配置的“市场化”探索，随着家庭联产承包责任制的推行，土地所有权和使用权开始分离，促进了土地要素配置效率提升，解放了农村生产力。总体来看，农村土地要素市场化配置的改革是渐进式的。起初，土地包产到户、包干到户并不内含承包地的交易权，1982年中央一号文件和1982年《宪法》均对社员不准买卖、出租和转让承包土地做出了明确规定。1984年中央一号文件对社员可以在经集体同意后自找对象协商转包的规定为农地流转打开了缺口。直到1988年《宪法（修正案）》的颁布才宣告农村土地使用权可以在法律允许的范围内实行有偿转让，土地承包权的交易有了正式的法律依据。在市场机制的作用下，粮食产量有了显著提升，同时也为城市化和工业化提供了资金和劳动积累。但必须正视的是，这种不完全的农地市场化措施，其发展是极为缓慢的，不仅流转率低于预期，而且已经发生的流转仍然与正式的市场化交易相去甚远，需要进一步从产权安排上克服农地市场发育的制度瓶颈，以降低农地交易成本，提升农地市场交易净收益。
在农村承包地流转市场逐步建立的同时，农村集体经营性建设用地的市场化却长期受阻。在2019年《土地管理法》修正之前，集体所有的农地只有通过征收这一种方式转为城市国有土地才能进入市场流转，这导致长期以来农村和城市的建设用地无法实现“同地同价同权”。在农地非农化的转换中，政府作为征地行为中拥有强制性公权力的主体，主导着农地征收的价格、数量和地块区位，致使农民的土地财产权益长期被抑制，农村土地要素市场化改革的脚步落后于城市土地，这也在客观上造成了城乡间发展差距的不断扩大。
相比之下，城市土地要素市场化配置改革的力度更大，在探索与深化的过程中逐步建立起了一套由征收、储备、出让、转让、出租等环节组成的完善的城市土地市场体系。早在20世纪80年代，深圳和上海就尝试探索将国有土地所有权和使用权分离，通过协议、招标、拍卖等市场化方式出让国有土地使用权并收取使用费用。1988年实施的《宪法（修正案）》和同年颁布的《土地管理法（修正案）》正式赋予了城市国有土地使用权依法有偿出让、转让的合法地位。进入21世纪后，经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌的市场化出让范围不断扩大。特别是在2004年初，原国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让情况执法监察工作的通知》，严格规定了经营性用地的供应必须采用“招拍挂”的方式，并限期在2004年8月31日前处理好历史遗留问题。至此，以市场竞价为导向的城市土地要素市场化交易制度正式确立。随着城市土地要素市场化配置的深化，土地供给约束普遍放松形成宽供应口径，分别以工业用地低价供应和住宅用地高价供给为核心的工业园区和房地产开发“双轮驱动”模式建立起来，带动了工业化和城市化的快速发展，支撑宏观经济高速增长。此外，城市土地要素市场化配置的深化充分挖掘了土地的资本属性，进一步演化出了土地财政驱动的城市发展与经营模式，为城市空间的扩张和大规模的基础设施建设提供了融资支撑。
但城市土地要素过度依赖市场化配置也带来了工业用地粗放利用、重复建设与产能过剩，城市房价高企与住房保障供给不足，以及土地金融风险与土地债务风险累积等一系列问题，这也为今后实施规划引导下的土地要素市场化配置改革新思路埋下了伏笔。
1.国土空间规划体系下土地要素“市场化”配置新思维（2013年-至今）
党的十八大站在历史和全局的战略高度，从经济、政治、文化、社会和生态文明五个方面谋划了统筹推进中国特色社会主义伟大事业的“五位一体”总体战略布局，我国开始迈入全面深化改革时期。以生态文明建设与高质量发展为导向的国家战略转变对建立国土空间规划体系下土地要素市场化配置提出了客观要求。
自然资源在社会主义现代化建设中具有基础性、全局性、战略性以及不可替代性的地位，但我国长期存在的“多规林立”、职能冲突与交叉等问题已经对自然资源、生态、经济、社会和民生发展产生了一定的负面影响，并集中体现在政府与市场、发展与保护、中央与地方、存量与增量、城市与乡村这“五大关系”的矛盾冲突之中。因此，国家做出了推进“多规合一”，建立全新的国土空间规划体系的重大战略决策。2013年空间规划首次被提出，2014年国务院发文要求推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规合一”，并于同年开始试点。2015年，中共中央和国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》致力于解决无序、过度和分散开发导致的耕地保护和生态环境问题，体现了国土空间规划守底线、保长远的约束性规划定位。
党的十九大报告做出了“中国特色社会主义新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的论断，为土地要素配置确立了坚守底线、保障权益、协调发展和释放红利的改革导向。2018年自然资源部的设立标志着自然资源宏观管理上升为重大国家战略。2019年，随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，倡导并探索多年的“多规合一”的国土空间规划体系框架初步建立起来。因此，作为落实国土空间开发、利用、整治和保护重要抓手的土地要素配置也应向“规划-市场”协同配置的方向着力转变。
2.面向未来的中国特色土地要素“规划-市场”协同配置新理论
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是实现第二个百年奋斗目标的有力保障。土地要素配置的治理体系和治理能力现代化体现在以规划引导和市场激活两种手段为基础，形成具有中国特色的土地要素“规划-市场”协同配置理论话语体系。
发挥有为政府在土地要素配置中的规划引导作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，但是市场并非是万能的，市场经济也有好坏之分。中国特色社会主义市场经济体系的构建内含了在市场经济中应更好地发挥政府的引导、规制和监督作用的题中应有之义。改革开放以来的实践充分证明了完全将土地交由市场配置的做法，不符合我国的制度环境，造成了土地要素市场化过度发育带来的产业发展粗放、保障住房供给短缺、区域恶性竞争等方面的问题。土地要素配置中规划的缺位和不足需要发挥国土空间规划体系的宏观引导、利益分配和冲突制衡作用。土地要素配置的规划引导将不断推动实现国土空间治理体系现代化，并为空间整体理性和共同富裕的实现提供制度保障。
发挥有效市场在土地要素配置中的市场驱动作用。党的十八届三中全会指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。在国家空间规划宏观理性框架引导下，各省、市、县、乡需要充分发挥市场机制在用地指标跨区域调配中的平台作用、在产业用地差别化供应中的效率驱动作用、在城乡存量建设用地挖潜赋能中的激活作用、在城乡建设用地同权同价中的权益实现作用，以求达到土地要素在开发、利用、整治、保护各方面中资源配置整体效率的最优化。土地要素配置的市场驱动将不断推动实现国土空间治理能力现代化，并为空间局部理性和高质量发展的实现提供效率基础。
构建具有中国特色的土地要素“规划-市场”协同配置理论话语体系。从建党百年来的历史发展规律看，土地要素配置深刻影响政治、经济、社会和国家发展。因此，必须明确土地要素市场化配置改革的目标导向、服务对象和价值取向，让改革的推进有的放矢。第一，需要有明确的目标导向加以引导。土地要素配置中市场机制的运用需要与国土空间规划的引导和约束灵活衔接，借以理顺政府与市场、发展与保护、中央与地方的关系。第二，土地要素配置市场化改革应服务于城乡存量建设用地效能的激活，服务于欠发达地区、城市边缘地区、乡村地区集体和人民合法土地财产权益的增值和实现，借以理顺存量与增量、城市与乡村的关系。第三，土地要素市场化配置改革的价值取向应致力于实现高质量发展和共同富裕两大目标。最终在改革探索中着力构建适合中国特色制度环境下的土地要素“规划-市场”协同配置理论话语体系。
中国特色土地要素“规划-市场”协同配置新理论的支撑体系构建，以国土空间规划体系下土地要素市场化配置中政府与市场关系的紧密衔接与高效协同为总揽，具体包含以下四条改革路径。
1.建立规划统筹与市场配置协同的城乡建设用地指标区际交易机制
我国长期以来面临建设用地扩张与耕地面积减少、建设用地供需关系空间失衡与用地指标高度计划配置失灵两大矛盾冲突问题，亟需围绕建设用地和补充耕地指标构建跨区域交易机制加以调节。城乡建设用地指标区际交易机制的建立，一方面以规划手段统筹交易机制中法律法规体系、土地指标和收益分配机制和交易服务平台的构建；另一方面以市场机制驱动区域间用地指标供需关系平衡的灵活性、合理化和动态化实现。国家规划统筹重在保障各区域指标初次分配的公平导向，市场机制则通过驱动用地指标和资金的跨省调剂与省内流转，重在保障指标二次配置的效率实现。规划统筹与市场配置协同的城乡建设用地指标区际交易机制能够兼顾高效率发展的土地指标保障和耕地总量的动态平衡两大目标，有助于达到统筹国土空间发展与保护关系的目的。
2.建立配置效率驱动下的城镇产业用地差别化供应体系
粗放式发展是我国快速增长时期的典型特征，在向高质量发展转变的供给侧结构性改革中，以产业用地配置方式改革促进产业用地效率优化是一项重要任务。快速增长时期“多规林立”的混乱无序致使地方之间发生同质、甚至恶性竞争，刚性供给模式导致产业用地利用的导向和模式雷同，进而引发产业用地无序扩张、空间结构不合理和利用效率低下等问题。在配置效率驱动下的城镇产业用地差别化供应体系构建中，中央通过规划手段明确国土空间的整体功能分区，从供给侧引导制定城镇重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区的差异化供地政策，塑造功能突出、协同有序的发展新格局，优化产业用地的整体配置效率。地方根据企业的类型、空间区位和所处发展阶段，着力匹配市场需求，打造年限灵活、用途多样、方式创新、合理转换的市场化、弹性化产业用地供应体系，优化产业用地的局部配置效率。这有助于在高质量发展目标统一引导下统筹中央与地方的关系。
3.建立减量规划理念下城乡存量建设用地盘活赋能模式
经济发展与资源生态保护、环境承载的冲突加剧了建设用地的供需矛盾，在经历了增量规划和存量规划阶段后，需要以减量规划理念引导城乡存量建设用地的盘活赋能，促进存量建设用地再利用。在农村地区，主要通过全域土地综合整治挖掘闲置农用地和宅基地的利用潜能，在城市地区，主要通过清退僵尸企业、“三旧改造”和“退二进三”挖掘国有企业存量用地等建设用地的潜能。这其中，一方面需要发挥规划手段在税费制定、流转机制、转型机制和退出机制中的规则建构和执行监督职能；另一方面需要发挥市场机制在渠道提供、价值显化和权益实现中的桥梁中介作用，最终通过不断完善城乡建设用地增减挂钩渠道统筹存量与增量的关系，实现面向城乡融合的高质量发展。
4.建立同权同价的城乡建设用地统一市场交易规则与机制
改革开放以来，渐进式的土地要素配置市场化改革形成了由农地流转市场、土地征收市场、国有一级市场、国有二级市场和集体经营性建设用地流转市场组成的5个正式市场，但城乡建设用地市场仍未实现统一，亟待建立和完善同权同价的城乡建设用地统一市场交易规则与机制。一方面，通过规划手段明确公共利益征地的原则、科学界定土地征收中成片开发的范围、规范征地增值收益的分配、完善闲置宅基地通过转为集体经营性建设用地再行入市流转的规则；另一方面，强化市场机制在农村集体经营性建设用地入市实践中的驱动作用，推动农村集体经营性建设用地在出让、租赁、入股、抵押等价值增值实现过程中达到与城市建设用地的同权同价，推动价值显化机制和整体性流转市场的完善，进一步扫除阻碍城乡发展差距缩小的体制机制障碍，理顺城市与乡村的关系。
回溯历史，在中国共产党建党百年的光辉历程中，土地要素的“革命式”、“计划式”和“市场化”配置政策分别为各个历史阶段的国家发展战略目标转变提供了有力保障，并助力实现了全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标。展望未来，在以推进国家治理体系和治理能力现代化为改革总目标的国家战略转变中，中国特色的土地要素“规划-市场”协同配置必将通过引领经济社会高质量发展和全体人民共同富裕，推动实现全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标。
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（本文责编：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）