【文章精选】曹宇 刘冲 | 矿业用地治理的思路变革与制度完善
2. 清华大学法学院
矿产资源是社会经济发展的物质基础，具有重大的战略价值。矿产资源的开发以矿业用地的充分供给为前提，然而《矿产资源法》（第3条）“矿地分离”下，矿业权人并非必然可以获得开发所必需的矿业用地，不少矿业权因此而被虚置。《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称《草案》）在总结地方改革经验的基础之上，创设了专门的矿业用地条款（《草案》第30条），以试图从立法层面对当前矿业用地问题作出回应。
《宪法》第13条，国家有义务保护公民的私有财产权，其中当然也包括矿业权。从现实情况来看，矿业权的财产价值是否可以实现，取决于其矿业权人是否可以取得必要的土地使用权。因此，从保护公民财产权的角度出发，政府对矿业用地之供应负有保障义务。
具体而言，对于政府保障义务的内容，应当“重要/非重要矿产资源”、“采矿权/探矿权”和无法获得矿业用地时的救济手段三个方面进行体系化构建。对前两个方面，第三、四节都有详细展开，此处重点讨论第三个方面。
对无法获得土地的矿业权人如何进行救济，首先要区分矿业权人未能获得土地的原因。倘若是其自身原因所致（例如矿业权人资金不足），那么政府不必承担任何责任，此时矿业权本身并不至于完全无法实现，矿业权人可以将其转让给有开发条件的主体，并获得相应对价，故而不应在“政府保障义务”的范围内。但倘若无法取得矿业用地并非是基于矿业权人自身原因，那么则应当允许矿业权人解除其目的已然无法实现的矿业权出让合同，并由政府返还矿业权人已经支付的出让收益及利息。因为这种情形下，矿业用地的无法取得可以被看作是一种“风险”，而政府作为土地和矿产资源的管理者、规划者，无疑是该风险的最佳控制者，赋予矿业权人解除权而使政府承担矿业用地取得不能的成本，可以内部化政府的决策成本，促进政府作出社会最优的决策。另外，从长期来看，由政府来承担矿业用地供给不能的最终责任还会起到以下效果：政府在责任的压力下，会努力避免因矿权地权出让主体的不一致等内部原因导致的矿业用地供给不能，这会倒逼政府优化内部事权划分，提高其行政效率。
根据《草案》第30条第3款，重要矿产资源的用地保障机制有二。其一是以行政权力为主导的征收。其二是在集体建设用地入市的改革背景下，通过将集体土地中的农用地或未利用地转为符合用途的集体经营性建设用地，进而使市场发挥资源配置的作用。下文将分别讨论。
3.1 重要矿产资源采矿用地的征收供给
“重要矿产资源”的开采究竟是否属于作为征收之前提的“公共利益”呢？解答此问题的一大障碍在于“公共利益”这一概念本身所具有的不确定性、开放性、模糊性等特点。就公共利益实体层面的界定而言，立法上并没有给出明确的回答，学界也远远没有达成共识。
对“公共利益”的探讨不能仅仅从概念出发。首先，国防作为作为典型的公共利益，主要用于国防事业的矿产资源当然具有公益性。其次，在现代工业体系下，煤、石油、铁矿、铜矿等矿产资源相对稳定的市场供给对工业发展具有基础性作用，其本身就是一种公共利益的体现。德国《联邦矿山法》第79条就明确规定，“满足市场能源供应”可以作为进行土地征收的目的之一。其原因在于，这些矿产资源生产出来之后，并非直接到达终端消费者手中，而是作为工业生产中的原材料，构成了无数产业链的开端。这些矿产资源经过开采被卖出去之后，直接获得收益的固然是矿业权人，但需要留意的是，商品被卖出去的价格所反映的仅仅是私人收益，却无法测量商品本身的社会收益。“重要矿产资源”作为现代工业发展的基石，除了私人价值外，还具有不可估量的社会价值。这些“重要矿产资源”居于工业生产原材料图谱中的核心位置，与大量其他的工业原料呈“互补品”的关系，如果因为矿业用地问题导致“重要矿产资源”供给不稳定，那么也会进一步扰乱市场对与这些矿产资源构成互补关系的商品的需求。从这个角度来看，这些矿产资源的开采无疑具有公共利益属性。
根据《草案》第10条，“重要矿产资源”名录由国务院来厘定，是为采矿用地的公益征收划定了一条“底线”：唯有“重要矿产资源”名录中所列矿种的开采，才可能包含足够的公共利益并构成征收的正当理由。不过，仅有一条“底线”是不够的，“重要矿产资源”名录只是必要条件，而非充分条件。尽管均在“重要矿产资源”名录中，不同矿种的公益属性有所区别；即便是同一矿种，不同矿山的公益权重也会有所不同。更进一步，在不同个案中，因征收所可能牺牲的其他利益必然也各不相同。根据2021年新修改的《土地管理法实施条例》第30条第2款，地方政府应当在中央政府所划“底线”的基础上，对个案中相互冲突的法益进行审慎权衡，以此判定该个案中的重要矿产资源开采是否足以成为征收的正当理由。这种央地事权划分的意义在于，一方面将划定重要矿产资源用地征收底线的权力收归中央，避免了地方政府利用“重要矿产资源”这一不确定概念将征收中的“公共利益”限制虚置；另一方面，相较于将决断权完全收归中央从而使中央机构过于臃肿、效率低下，先由中央政府划定底线，再由基层地方政府来担任是否进行土地征收的最初的调查者和判断者，最终由国务院或省级人民政府等上级政府批准，可能是在我国土地征收决策机制下，相对来说体制成本较为低廉的选择。
3.2 重要矿产资源采矿用地的市场供给
2019年《土地管理法》修改之后，建设用地的一级市场供给不再完全由国家垄断，集体也可以在其所有的土地上设立建设用地使用权，并向市场流转。重要矿产资源的采矿权人除了可以通过征收获得必要的矿业用地外，还可以通过与集体经济组织进行交易这种市场化的方式获得所需要的土地。
但同时需要注意的是，这并不意味着国家对于集体建设用地的供给就不再具备干预能力。按照《土地管理法》第63条规定，入市的集体建设用地，必须是“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途”的“集体经营性建设用地”。由此看出，入市的“集体经营性建设用地”的真正“源头”并非是集体土地所有权人的转让，而是政府的规划。
然而，在矿业用地的语境下，一个关键问题在于，规划的确定性要求和矿产资源赋存位置的不可预见性之间存在着难以调和的矛盾。未来国土空间规划将实现“多规合一”，取代原先的土地利用总体规划和城乡规划，其时间跨度长达15年。如此长的规划实施的期间内，不可避免地会出现“在不符合规划要求的土地上发现重要矿产资源”的情况。在这种情况下，根据《土地管理法》第44条，采矿权人和集体土地所有人若想要通过市场交易的方式设立、转让建设用地使用权，必须还要经国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准，并根据批准文件修改国土空间规划。因此，《草案》第30条第3款就明确将“开采重要矿产资源”作为《土地管理法》第44条第2款所规定的基本农田转为建设用地和第3款所规定的规划以外农用地转建设用地的正当理由。而对于未列入重要矿产资源名录的“普通矿产资源”的采矿权人而言，就只能依规划获得相应的矿业用地，无法获得“特殊待遇”。
前述市场化供地机制的问题在于，对重要矿产资源所带来的土地增值收益没有进行清晰明确的分配。根据法经济学的观点，这种产权不明晰的状况可能会造成双方垄断（bilateral monopoly）和待价而沽问题（holdout problem），进而导致交易失败。下一步立法有必要对因土地用途变为矿业用地而带来的增值收益的分配方式予以明确。
对于非重要矿产资源的开采，《草案》并没有配置以征收程序，如果相应矿产资源分布在集体土地上，采矿权人只能在符合规划的前提下，通过协商获得相应的建设用地使用权，这实际上意味着将相应土地增值收益分配给了集体。这对重要矿产资源开采的土地增值收益分配有重要参考意义。可以考虑将其中相当于非重要矿产资源所能带来的增值收益分配给集体，剩余的部分则主要分配给矿业权人。具体的做法是，对于因开采重要矿产资源而实施的征收，以价值较高的非重要矿产资源采矿用地的协商出让价格为基准设置征收补偿标准。因为征收机制和市场机制互为替代，征收补偿标准的设定会反过来影响市场交易中土地增值收益的分配：如果交易价格过分地高于征收补偿标准，采矿权人会寻求通过征收获取用地；而若过分低于此，集体土地所有人同样不愿意在此价格水平上进行交易。最终，市场机制的土地增值收益分配格局也会与征收机制趋同。矿业权人所获得的土地增值收益可以通过传导机制反映在矿业权一级市场的价格中，因此对国家来说，完全可以通过调节矿业权出让价格来调整土地增值收益中实际上归属国家的份额，而没有必要在集体经营性建设用地交易中增设相应税负，后者会导致效率损失。
勘查、采矿作为矿业生产中的两个不同阶段，彼此之间差异很大。相应地，探矿权与采矿权的用地供给各自所面临的问题也存在根本性、系统性的差异，故而必须分而治之。
4.1 探矿用地：以临时用地为核心
依《草案》第20条第1款，探矿权是指权利人在登记的勘查范围、期限内排他性地勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。矿业勘查期限通常较短，探矿权只有五年期限，且在勘查完成前通常无法确认采矿的具体位置，因此不宜通过征收等方式永久性地改变土地性质并配置以建设用地使用权。另外，矿产勘查具有较大的风险性，必须遵循逐步深入、循序渐进的规律和原则，在生产实践中依工作程度之高低分为预查、普查、详查和勘探等不同阶段。探矿的前期工作通常只需要相应土地上的通行权，可以通过相邻关系予以解决，而后期的取样工程可能需要架设钻探设施，会对地表造成程度不一的破坏，有的已经超出了相邻关系容忍义务的限度，实践中通常通过设置“临时用地”来解决。
依《土地管理法》第57条，临时用地的取得须首先由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，再由土地使用者根据土地权属与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，另外如果临时用地在城市规划区内，在报批前还须先经有关城市规划行政主管部门同意。临时用地通常不超过两年，且不会改变土地性质和用途，很好地契合了探矿权的短时性和矿产勘查工作的不确定性等特点，作为一项土地供给机制具有明显的优越性。
从《土地管理法》第57条的文本来看，在经过自然资源主管部门批准之后，临时用地的设立及内容似乎完全取决于当事人的合意。然而，实践中的做法却常与此相悖。有的地方政府在批准特定的临时用地申请之后，直接出台相应文件明确该临时用地的补偿方案，如在《葫芦岛市青山水库丁家沟环保工程临时用地补偿方案》，政府直接对补偿金额作出具体规定，并没有给土地使用者和农村集体经济组织之间的协商留下丝毫余地。
尽管临时用地不需要在规划上变更土地用途，但其设立同样涉及实际上的土地用途变更，存在土地增值收益分配不明的问题。因此，与集体经营性建设用地一样，临时用地的交易也可能会存在双方垄断和待价而沽问题，尤其是考虑到很多临时用地是设立在农村承包地之上，在集体所有权人之外，又会涉及与农地承包权人、经营权人之间的谈判，临时用地供给的市场机制很可能会因为交易费用过高而失灵。由此看来，由政府设定一种强制性的补偿标准以代替当事人之间的协商就是有必要的，地方实践现状也反过来为这种必要性提供了佐证。
问题在于，这种“地方实践”除了在形式上与《土地管理法》第57条相抵牾之外，更重要的是，在实质上会对土地上在先权利人的财产权构成强制性限制。由于临时用地的设立仅改变土地使用权而未改变所有权，政府基于强制性补偿标准设立临时用地属于《宪法》第10条第3款的土地征用。从限制财产权的角度来看，征用与征收只是在“量”上有所不同，并无“质”上的差异，故《民法典》第117条规定，无论是征用还是征收，均须依法定权限和程序进行，并给予公平、合理的补偿。然而《土地管理法》只对土地征收的程序和补偿标准作了详尽规定，而对土地征用却付之阙如，这导致在政府主导下的临时用地设立过程中，相关利益主体的意见表达缺乏充分的制度性保障，补偿的充足性乃至临时用地设立的正当性都可能会遭到质疑。
对于临时用地的供应，同样可以考虑采取市场机制和征用机制相结合的规制策略：一方面，允许当事人依《土地管理法》第57条，在获得县级以上人民政府自然资源主管部门批准的前提下，自由协商设立临时用地；另一方面，对于重要矿产资源的探矿权，在符合公共利益要求的情况下，应允许探矿权人向县级以上人民政府自然资源主管部门提出设立临时用地的申请，由县级以上人民政府自然资源主管部门参照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》所规定的土地征收程序和补偿标准，通过征用的方式设立临时用地。
4.2 采矿用地的多元供给机制
采矿权取得存在三种方式：一是直接从政府自然资源主管部门受让取得；二是从市场中其他平等主体处受让取得；三是在探明可供开采的矿产资源后，由探矿权转化而得。对不同的采矿权取得方式，应配置以不同的采矿用地供给模式。
自然资源主管部门直接出让的采矿权以无需探矿的砂石土类矿产资源为主，这类矿产资源的特点是不具备隐蔽性，通常就是地表组成部分，故无需设置探矿权。如果政府仅出让采矿权而未解决土地使用权问题，那么采矿权的行使就可能会和土地用途规划或土地上的在先权利发生冲突。由于砂石土类矿产资源存在“点多面广，多小且散”的特点，且公益性较低，往往不能构成变更土地用途规划或公益征收的正当理由。同时，又由于其采矿范围业已明确，在出让采矿权的同时一并解决可能存在的土地问题，在技术上完全可行。自然资源主管部门直接出让采矿权的其他情形，如出让由国家完成勘查工作的采矿权或二次出让从其他采矿权人处收回的采矿权，亦同此理。本文主张，对前述自然资源主管部门直接出让采矿权的情形，应采取“净矿” 出让原则，即在出让矿业权的同时一并解决土地权属问题。这既是“政府矿业用地保障义务”的题中应有之义，也是《草案》第21条“矿业权出让前期工作”的具体展开。至于具体的制度设计，还需要注意相应土地的性质：如果所需采矿用地是国有土地，那么自然资源主管部门出让采矿权必须同时出让采矿所必需土地使用权；如果是集体所有土地，那么就应当同时将该土地的性质转为集体经营性建设用地。
对于从市场中其他平等主体处受让取得采矿权的情形，如果出让方同时拥有采矿用地，应当比照《民法典》第356、357条，采取“地随矿走”规则。其理由在于，同“房地关系”一样，地与矿不仅在物理状态层面难以分割，而且更重要的是，在矿产资源开采的语境下，二者具有经济上的一体性。相较于采矿权，土地使用权居于辅助地位，故无需设置“矿随地走”规则。
对于探矿权转采矿权的情形，探矿权人在勘查到相应矿产资源后，通常并不能直接进行开采，需要先提出探矿权转采矿权的申请，由出让探矿权的自然资源主管部门与该探矿权人签订采矿权出让合同设立采矿权后，才能进行采矿。在探矿权人提出“探转采”申请之后，签订采矿权出让合同之前，自然资源主管部门应尽量解决采矿用地供应问题，但不必像直接出让采矿权一样，非“净矿”不出让。
（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）