【文章精选】刘合林 等 | 国土空间规划中的刚性管控与柔性治理——基于领地空间与关系空间双重视角的再审视
2.湖北省城镇化工程技术研究中心
当前国土空间规划具有清晰的刚性管控特征，其强调以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，这些管制措施作用的主体主要针对的是物理实体意义上的“国土”，表现为行政权力对行政区划所辖的领地的管辖权。随着要素流动、社会关系网络等理论与思想的兴起，关系空间作为“国土空间”的新内涵之一逐步受到重视，并极大地改变了我国区域发展的格局。统筹响应硬性空间和柔性空间的协同发展，是完善国土空间规划治理能力的必然途径。本文重点探讨以下内容：国土空间规划实践中典型的刚性表现和存在的实践问题，基于领地空间与关系空间双重视角的国土空间规划特征重新审视和国土空间柔性治理路径。
国土空间规划中刚性管控特征归纳起来主要表现为三类，包括制度刚性、空间刚性以及指标刚性。制度刚性既包含了国土空间用途管制制度的内在刚性对最优要素配置的追求，也包括制度内容对于开发、保护与利用活动的确切性规定。空间刚性方面，国土空间用途管制利用不同类型的国土空间底线落实边界与细化分区，确立了“三区三线”、“三线一单”的刚性管控体系。规划中的控制线，不仅是对不同功能用途的划分，同样强调不同用途区的空间形态。在三条核心控制线中，各级国土空间规划统筹各相关部门科学划定其具体边界并确保落地实施。指标刚性方面，空间规划指标主要包括约束性、预期性和建议性等三种指标。其中，约束性指标是指三线规模、耕地保有量、国土开发强度等规划期内不得突破或必须实现的指标，尤其建设用地指标的分配，涉及到地方发展规模和方向选择。需要注意的是，指标空间统计单元的改变会带来不同的统计结果，因此，管控单元的确立成为关键。控制指标与控制线的组合，形成极强的空间管控工具，这种刚性在加强管控力度的同时，也大大增加了管控措施落实和部门协调的广度和难度，是“三线”划定工作在推进过程中面临种种困难的核心原因之一。
3.1传导与反馈机制效用偏弱甚至失灵
规划编制技术逻辑上，技术路径和规划编制程序尚未充分理顺。如城镇开发边界划定实际操作中，往往需要将下位规划的划定成果反馈到上位规划层面，再进行上下协调。在技术逻辑上，缺乏上位指引的下位规划仍是以“自我”为中心进行规划编制，这必将对规划编制统筹工作带来巨大的上下协调、统筹成本。
指标的刚性传导存在上下诉求协调的困难。如对于新增城镇建设用地指标，基于发展思维的惯性，市区、县城区成为新增城镇建设用地的优先保障区，而永久基本农田指标的分解则恰恰相反。广大的乡镇则完全处于被动接受的状态，上下反馈的渠道以自上而下约束的通道为主，大大损害了乡镇发展的主动性和积极性，使得县域经济的发展和乡村振兴等宏观战略的实现面临空间保障制度上的障碍。
3.2面向地域特色的指引性偏弱
当前国土空间规划中，对凸显地域特征或特色的空间指引性仍较为单薄。在规划实践中，具体表现为如下方面。第一，“双评价”的技术指南的地域特征考虑有所不足。例如，指南规定，坡度在25度以上的空间被认为不适合作为耕地来使用。但是，对于我国的西南地区而言，这一规定实操性较弱。第二，刚性指标约束缺乏空间弹性调节。如在永久基本农田补划工作中，补划不能在市、县级层面统筹。这对建设条件本就苛刻的多山、丘陵地带城镇带来双重约束。第三，“一刀切”式指导降低了合理性，缺乏地域适用性。如有的省份在划定开发边界中，提出将开发边界规模与现状建设用地以同等比例挂钩。
3.3面向发展的弹性不足
国土空间规划在应对未来发展的不确定性和多种可能性上的弹性指引不足。首先，难以响应不同发展阶段城镇区域的发展诉求。在我国沿海地区，以城镇开发边界进行约束和矫正空间发展问题具有很强的指引性。但是，中西部地区城镇对增量空间的需求程度显然与沿海地区不同。如何形成适应区域发展阶段特征的刚性指标供给保障体系，需要更加细致务实的思考。第二，难以及时有效的响应市场经济条件下的地方开发建设需求。在市场经济环境下，紧约束的城镇开发边界是否会成为具有较强发展潜力但“市场议价能力”又较弱的地区发展的“紧箍咒”？此外，任何区域发展的逻辑都不是线性的，有偶然性和突变性，因此，使用较为简单的用统计方法预测趋势并据此而开展严格的分配定额工作，必然很难与城乡空间发展路径相匹配。
3.4面向管理的实用性不足
当前的国土空间规划继承了传统土地规划覆盖全域全要素的特征，规划空间严格依托于行政单元界线，这对于实现全域全要素统筹与管理十分有必要。在以功能区组织为导向的发展实践中，存在许多跨行政区发展的情形，如开发区、高铁新区等，这使得跨行政区的规划编制变得十分重要。如此，则存在两个方面问题，第一，此类规划的法律地位如何定义？是否属于法定规划，其在国土空间规划体系中地位和作用应该如何界定，这是实际规划管理中十分重要的问题。第二，对于跨行政区的刚性管控要素应如何管理？在规划实施监测监督中，人均指标、地均指标等相关管理指标如何实现跨行政区分解、统计和反馈，以便于实现动态的规划实施评估。
从字面上来看，我们当前是“国土空间”规划，而不是“国土”规划，“空间”具有更加深层次的内涵，其既指涉领地空间，也指涉关系空间，我们需要对“国土空间”进行再认识。
4.1 领地空间：硬性边界、刚性管制
领地空间，类似于当前行政边界确立的土地空间。具有如下的特征：1）存在实体、有界的空间范围，并且这种确切边界往往经行政权力予以确认，不遭遇强大外力很难突破、稳定性强；2）面向国家行政管理，体现了国家对社会发展的宏观调控意志；3）存在层级性，与所捆绑的行政权力等级相对应，形成自上而下的层级式空间结构；4）这种空间适用于刚性管控（government），往往可以实施刚性规划，优势在于责任主体相对明确，确保政策能够相对有效地落地、落实。传统的城乡规划与土地利用规划主要针对于领地空间。但多年的实践经验表明，基于领地空间的刚性管控措施对于市场变动的适应性较弱，缺乏对多可能性与不确定性的快速适应能力。
4.2 关系空间：模糊边界、柔性治理
关系空间主要受到流空间和网络空间的影响和定义，描述的是空间内部充斥的各色各样的权力关系、政治与经济关系，还有社会与人之间能动性的关系。与领地空间对应，关系空间的特征包括：1）边界是动态与模糊的。2）面向市场和经济变动。这表达了社会个体的主观能动性，对于主体间关系的聚焦也更加突出地域特征；3）具有扁平化趋向。通过关系网络将不同的空间主体连接，有助于消除彼此之间的层级分割；4）对应于柔性治理（governance）。对于这种柔性化的空间，往往采用模糊规划方法更有助于创新和应对不确定性。表1总结了两种空间属性多个维度的特征比较，从中可以看出两种空间具有较大差异。国土空间是两类空间的综合，需要统筹刚性管控与柔性治理的空间管制手段以达到更佳的治理效果。
4.3 两类空间的关系：平行运作、相互转化
领地空间和关系空间，不是非此即彼的对立冲突关系。关系空间以领地空间为承载实体，与领地空间具有平行运作的关系，两者之间无法相互代替代。一个拥有特定空间范围的地区，其内部必定是一个领地空间，也可以作为关系空间中的重要节点区域发挥作用。同时，两类空间存在相互转换的通道。领地空间可以被“柔化”，具备超越空间边界的组织特征；而关系空间可以被“硬化”，使得某些社会组织结构被法定化，接受行政力量的主导。由于二者是可以相互转化的，因此统筹国土空间规划中刚性管控和柔性治理手段的关键在于如何把握好两个空间的转换关系。
5.1 探索“三线”转换：有限转化、设缓冲区
针对目前“三线”划定过程中矛盾较大，落实难度大，可操作性相对较弱的问题，提出应研究设置“三线”间相互转换的缓冲区，以缓解各自冲突并适应不同地区发展的实际。为一定程度缓解划定冲突，自然资源部发布《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》，对永久基本农田展开了重新的核实划定，也侧面说明三线之间是存在相互转化的可能。就自然地理环境而言，其空间具有连续渐变性，但生态保护红线与基本农田保护线的界线一旦确定，两条红线内将采取完全不同的管控策略，从逻辑上来说并不符合自然环境连续渐变的特点，因此在以底线思维为指导的前提下，红线之间可考虑划定一定的缓冲区范围。
5.2 重塑空间响应：边界可变动、指标可浮动
注入柔性思维，重构刚性指标与城镇开发边界等各类边界的空间形态的可塑性，提升空间响应能力。在关系空间之中，市场关系更加复杂多变，要求的空间响应能力也更高。相较于乡村地区，城镇的土地开发建设活动强度更大、频率更高、市场变动更快，因此城镇开发边界与城镇空间尤其需要慎重考虑市场的这种特征。为此，对城镇开发边界而言，有必要允许刚性边界的空间形态的变动性，塑造更强的空间响应能力。在用地指标一定的条件下，可通过三类空间的部分置换改变城镇开发边界的形态，为重要建设项目与城市发展大事件等提供应有的承载空间。
5.3 善用区域规划：动态推进、柔性合作
关系空间和各种要素流已极大地重塑了领地空间之间的关系，使得区域合作成为城市发展中的关键议题。因此，在实际发展过程中，有必要通过柔性化方式建立跨行政区的合作关系空间，从而找寻区域发展的潜在机遇。可主要关注两点：一是，建立动态边界、滚动推进的区域国土空间规划编制体系。由于关系空间的不断动态发展，这种地域单元同样处于动态变化之中。因此，在不同发展阶段，跨行政区划的国土空间规划的空间边界可以变动。空间边界的拓展，势必导致合作内容的持续深化与发展阶段的变化，因此区域层面的规划更需要强调动态化运作，实现规划内容的滚动推进。二是，创新驱动背景下，很多新的规划空间，如创新走廊、创新集聚区等纷纷出现。这些空间带有明显的关系空间性质。因此，宜考虑采用“产业飞地”、“网络飞地”、“创新飞地”等柔性化合作形式，通过规划手段构建稳固的区域合作关系，强化区域一体化水平和应对国际竞争的能力。
5.4 强化横向传导：技术赋能、公共参与
通过智慧赋能手段增强国土空间规划中的自下而上的反馈和自上而下的传导之间的统筹，促进横向传导的实质性进展。在建立国土空间规划信息平台等工具时，不应局限于规划编制和管理单位的核心工作要求，而应该在此基础上考虑应借助大数据管理、规划协同管理平台等智慧规划手段，建立上下联动、平级互动的规划统编工作机制，从而在控制线划定、指标投入上实现区域的优化配置。应该重视社会各类参与主体的利益表达，建立广泛参与的城市空间治理平台，尤其是在侧重实施性的市县级和乡镇级规划中，需要加强国土空间规划中的公众参与，丰富其参与的形式与内容。
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✦✦（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）