回答“南沙之问”，《南沙方案》为粤港澳全面合作开新篇

在香港回归祖国25周年前夕，在粤港澳大湾区拉开建设帷幕五周年之际，国务院日前印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（下简称“南沙方案”），赋予南沙新使命、新担当。香港“一国两制”研究中心研究总监方舟在接受采访时表示，“南沙方案在港反响非常热烈”。

面向世界天地宽！

站在新的历史节点上

如何从更高的政治站位上

看待南沙与港澳的全面合作

如何更好地理解

南沙迎来里程碑式的新机遇

为此，南都记者

连线京港穗三地知名学者

请他们结合南沙方案进行解读并

回

答

“

南

沙

之

问

”

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Part.1

南沙为何需要提升战略能级？

南沙方案发布后，国家发展和改革委员会党组成员、副主任，粤港澳大湾区建设领导小组办公室副主任丛亮在《人民日报》上撰文表示，支持广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作，无论对于推动广州发展，还是大湾区深化改革扩大开放，以及丰富“一国两制”实践，都具有重大意义。

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向海而生的南沙。

南沙位于广州市最南端、珠江入海口。地处粤港澳大湾区地理几何中心，距香港38海里、澳门41海里，是连接珠江口两岸城市群和港澳地区的重要枢纽性节点，也是21世纪海上丝绸之路以及陆上丝绸之路的连接点。

经过十几年的探索、转型，南沙已形成“三区一中心”(国家新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区和承载门户枢纽功能的广州城市副中心)建设协同推进的发展格局，在国家、省、市战略大局中的地位，一直都在不断提升。

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中国国际经济交流中心区域和产业经济研究部部部长王福强认为，从大湾区均衡发展来看，南沙作为共建粤港澳合作发展的三大重点平台之一，有再次提升能级的必要。

去年9月，中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》先后对外发布，横琴和前海的战略地位提升，成为支撑珠江口东西两岸发展的两大支点。

横琴作为面向澳门的平台，重点是支持澳门经济适度多元发展。前海是面向香港的平台，重点是推动香港现代服务业能力的释放，为香港注入新发展动能。王福强表示，南沙方案鲜明地提出“面向世界的粤港澳全面合作”，意味着不仅要与港澳合作，更重要的是经由港澳与国际开展合作，特别是与重要国际经贸组织合作，如RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》的英文缩写）。

除了在大湾区背景下推进粤港澳合作外，方案还提出了五大重点任务。王福强认为，这体现出南沙承担的使命是多元的——既要承担配合港澳融入国家发展大局的任务，还要肩负起为国家开放发展探路，为后发区域发展示范的任务。

王福强认为，南沙背后有广州这样的腹地支撑，自身广阔的空间，有相当的产业基础和开放度，有完善的基础设施条件。在这个地方培育形成一个面向世界的开放平台，建设成中国的南沙、世界的南沙，将有助于大湾区培育形成新动力源。

而随着南沙方案的公布，大湾区将形成三个动力源、三个核心引擎。围绕珠江口的这三个引擎，形成了“品”字形的空间架构，结合各自的平台功能和制度使命，能够有效支撑区域的高质量发展，推动形成更高层次的对外开放，并能配合提升港澳发展能级，维持港澳的长期繁荣稳定。在这三个发展引擎的带动下，大湾区建设成为国际一流湾区和世界级城市群也就有了现实可能。

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Part.2

南沙为何需要协同港澳面向世界？

对珠三角产业升级可提供哪些支持？

面向世界，意味着对外开放拥抱世界。

王福强认为，“面向世界”意味着合作的对象不仅是港澳，而且还要包括通过港澳扩展的世界其它国家。之所以如此，是因为新阶段的开放，特别是服务业领域开放，国家会优先向港澳开放。这主要是为了利用“一国两制”的制度之利。在南沙这些地方做好压力测试和抗风险测试后，再逐步向全世界开放。

王福强表示，开放倒逼改革是我国改革开放的宝贵经验。进入新发展阶段，这一经验仍然具有借鉴意义。南沙要通过高水平开放，协同港澳探索制度规则制定、参与国际经济治理。同时，也要携手港澳链接世界，发挥自身空间、区位、产业等优势来统筹两种资源两个市场，成为有效利用外循环支持内循环的典范。重点通过这两个方面的相互促进，深化面向世界的粤港澳合作。

广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明则举实例来说明南沙携手港澳面向世界之重要。马向明认为，过去珠三角的经验，就是吸纳国际要素、经济技术来搞发展。现阶段随着国际形势的变化，和港澳的合作对于南沙吸纳全球要素，可以提供便利。

如香港科技大学（广州）项目启建后，全球招聘两百多名教师到南沙。通过与香港的合作，借助港科大的吸引力，可以说为国际人才进入南沙提供了一个更好的渠道。而在跟港澳的合作中，为港澳同胞提供的公共服务，也有利于提高南沙现有的服务水平。这种更多样性的选择，对于吸纳国际要素自然也会更有吸引力。而这对于珠三角整个产业的升级，能够提供有效的动力支持。

王福强还认为，“面向世界”也意味着在合作模式方面，不仅有“引进来”，也有“走出去”。这是顺应中国推动形成全面开放新格局而提出的合作理念，体现了中国坚持全面开放的坚定态度。

马向明认为，作为“一带一路”的支撑，需要有一个城市的综合性的服务做支持。“引进来”的时候，只要把产业园做好，跨国公司就可以到此生产。但国内企业要“走出去”，需要城市的研发能力、金融能力、法律服务等相关综合服务能力来支持。

如果香港的专业服务能够进来南沙，在南沙就能得到面向国际的服务，这对于珠三角大量的中小制造业企业，对于国内企业往“一带一路”走出去，将有很大的帮助。

“通过和港澳的合作，建立高水平开放门户，是南沙的立身之本”。香港“一国两制”研究中心研究总监方舟如是概括。

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Part.3

南沙究竟需要哪些方面的

全方位合作？为何南沙能

承载与港澳全面合作的示范功能？

王福强认为，南沙与港澳的全面合作，从合作领域来看，不仅有产业合作，也包括科创、生态、海洋、社会、文化等全方位的合作。产业方面，不仅包括制造业，也包括服务业。

从空间距离来看，相较横琴、前海，南沙与港澳的贴近性并没那么紧，为何南沙要承载与港澳全面合作的示范功能呢？南沙803平方公里的空间优势，能给港澳更大的腾挪空间，是采访中所有专家的共识。

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方舟说，南沙面积虽然只有香港的八成，但香港可开发利用的土地并不多，而且成本高出不少。从发展临港型重工业起步，并提出发展重点发展航运、汽车、造船和金融等产业。如今，南沙的航运、汽车和造船产业已成为支柱产业，而且新兴的电动汽车和无人驾驶产业也异军突起。这些基础都可以很好地配合香港以“科创”为杠杆的“再工业化”的落地。

王福强同样认为，从协同港澳来说，南沙发挥空间、成本、港口及交通等综合优势，可以配合香港的“再工业化”，将香港的四大领域、六大新兴领域的制造环节延伸落地在南沙。可以成为香港发展人工智能等高附加值制造、再制造的拟制空间。

事实上，方案就明确提出：“积极承接香港电子工程、计算机科学、海洋科学、人工智能和智慧城市等领域创新成果转移转化，建设华南科技成果转移转化高地。”

马向明以另一种视角看待南沙与香港的合作。他认为，南沙能和香港合作，首先源于南沙背靠的广州是一座具有综合性功能的城市。如具有自身的研究力、很齐全的产业，特别是具备深圳相对缺乏的机械装备这类相对偏“重”的产业。而香港通过与综合性的门户城市——广州的合作，可以取得两方面的成效：

一是通过广州可以接触到珠三角庞大的制造业网络，特别是以机械装备、汽车制造为代表的制造业网络。

二是通过广州这座汇集了全国各种信息的门户城市，便捷地进入国内网络。

马向明认为，相对于深圳以经济功能为主，广州的综合功能是相当突出的。除了科创这一类，广州还有产业，还有文化艺术。因此，他特别强调，广州与香港的合作，不能仅仅局限于硬性产业上的合作，还可以有“软性上的合作”，如文化合作。像20世纪80年代粤港合作让粤语流行歌曲红遍全国，就是文化合作的经典案例。香港制造内容，广州吸纳全国人才，并在广州加工生产成适合国内需求的东西，粤语歌唱就是这样在全国走红的。如果当时没有广州的“转移、组织”一下，其影响力未必有这么大。未来中国的“走出去”，还应该包括文化的“走出去”，因此，粤港在此再度合作，将可在中国文化的走出去中谱写出文化艺术合作的新篇章。

除了与香港的全面合作外，王福强认为，南沙可以协同澳门承接一些国际性的会议会展，共同培育面向葡语系国家的大宗物资储备、分拨、交易等业态。

作为广深合作的桥头堡，王福强认为南沙同样需要与深圳协同发展。他说，深圳的产业结构正在升级，部分高端制造业正在外移，南沙完全可以成为这样的承接地。而深圳的金融服务、信息服务、创新创意等高端服务业，可与南沙的制造业形成互动，共同培育紧密型产业链条。文本里提出要划定专门区域，打造高等教育开放试验田。而深圳正在建设国际教育示范区。双方可以在教育发展方面合作，南沙可以成为深圳人力资本提升的实训基地，也可以大力发展面向先进制造的专业技术培训。

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Part.4

南沙如何创新与港澳的合作模式？

正在实践中的“咨委会”各方评价如何？

在“一国两制”框架下

如何携手港澳共建合作区？

无论采用哪一种合作模式，

都是新探索、新实践。

前海早在建立深港现代服务业合作区时，就依据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》设立前海合作区法定机构。去年前海深港现代服务合作区由14.92平方公里扩展至120.56平方公里后，相关部门又开始研究港澳和外籍人士参与前海区域治理的途径，同时探索允许符合条件的港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务。

这次南沙方案中没有像横琴合作区那样“联合组建合作区管理委员会”，而是提出“探索采取法定机构或聘任制等方式，积极引进港澳专业人士、国际化人才参与南沙建设和管理。”与此同时，方案在合作还提出“建立由政府、行业协会商会、智库机构、专家学者等代表共同参与的发展咨询委员会，为南沙建设提供咨询建议”。

王福强认为，无论是前海还是横琴的组织架构，都是一种体制、机制的创新，都正在具体的探索当中。而南沙提出建立的发展咨询委员会， 由多方面人员参与，可以凝聚共识，形成发展的合力。

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据了解，广州南沙粤港合作咨询委员会（以下简称“咨委会”）早在去年4月就成立，实践一年有余。咨委会采取接近香港行之有效的咨委会运作模式，下设商贸、科技、金融、数据联通、土地规划发展、政策研究与推动等9个专项工作组。

在今年4月一周年活动上，又新增教育、法律及争议解决服务、文化旅游、卫生健康、交通运输与口岸5个专项工作组，专项工作组由9个增加至14个。此外，咨委会服务中心于2021年10月成立，推动咨委会服务中心会员机构由16家增至20家。

据方舟介绍，咨委会采用创新的G2B（政府-商界）合作模式。南沙一侧由区政府牵头，香港一侧则全国政协副主席梁振英先生担任顾问、各大商会领导和业界的代表人物担任港方成员，形成深度的粤港澳合作，以问题导向开展工作，共同去谋划、解决实际问题。

马向明团队与咨委会旗下的“土地规划发展”专职小组有过工作上的互动。据马向明介绍，这个专职小组在南沙规划建设庆盛片区“港人社区”时，对社区的“港人熟悉、国际一流”这一规划设计目标的实现提供了很好的咨询意见。因为在决策咨询这个建设前端的过程中，需要对香港那边做一些调查研究，了解港人社区里边需要办学的规模、如中学多少学位、小学多少学位、用地该多大规模……跟各方面联动起来后形成的规划方案就更有针对性了。

虽然这个咨询委员会只是一个民间机构，但它不仅很好地融合了香港方面工商界、学术界人士，还吸纳了内地的委员，比如中国城市规划设计研究院原院长李晓江。通过咨询委的工作，可以让决策兼顾香港与内地的各方想法，并让实施的政策和建设的方更贴合双方的需求。

据了解，咨委会作为粤港合作交流的创新机制，通过南沙和香港双向对碰和沟通，围绕港式国际化社区、粤港跨境数据联通、民心港人子弟学校等一批重大项目建设，已率先在各领域形成行之有效的工作办法和做事规则。与此同时，咨委会也发挥桥梁作用，提高了南沙在香港的知名度，有力推动了粤港全面合作。

而在马向明看来，这种机制的创新，还真正给到香港人参与南沙建设的机会。

马向明说：“老是说港人来创新创业，那过来创什么业才好呢？你搞建设的过程，就请他们过来，参与这里的讨论，要是在这个过程中进一步能够参与设计，那不就创业了吗？”马向明认为，如果从建设开始，就吸纳港澳的人过来。他们在参与的过程中，会了解和熟悉各方面的情况，从中找到可介入的机会。这样他们自然就能从中成长起来，有的甚至能够拿出他们的作品出来。

马向明还再次强调文化的合作。他认为，科创只是香港最近几年转型的一个方向，但不是城市的基础。

他说，香港的文化艺术、时尚产业，都有值得一说之处。南沙除了科创合作外，还可以借其比较舒适的环境，给香港青年提供一种叫做“文化创意舒展”的地方。

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Part.5

南沙为什么需要分区块建设？

支持先导区建设该如何

“输血”和“造血”？

从发展空间布局来看，方案实施范围为南沙区全域，总面积约803平方公里。其中又以广东自贸试验区南沙片区里的南沙湾、庆盛枢纽、南沙枢纽3个区块作为先行启动区，总面积约23平方公里。

为何要以这三个片区作为先导区，方案明确了原因和目的：“充分发挥上述区域依托交通枢纽快捷通达香港的优势，加快形成连片开发态势和集聚发展效应，有力带动南沙全域发展，逐步构建“枢纽带动、多点支撑、整体协同”的发展态势。”

马向明认为，南沙并不是从城市的中心往外扩散那种方式发展起来的。它是在一张白纸上有很多不同的资源在不同的地方分布，形成了一个综合开发的平台，有科创的，也有产业的和综合服务的。像南沙湾因为港澳码头一直与港澳联系密切；庆盛站依托港深广高铁，所以香港科技大学（广州）、港人社区等项目就落子在此区块。万顷沙因为广州地铁18号线、深江铁路等轨道线经过形成了南沙枢纽。这些跟港澳联系密切的地方，并不是聚在市中心某一个点，因此，南沙有条件多点推进。他相信，在多方力推动下，将能够更快地取得成效。

事实上，为了支持先导区的建设，方案中有不少相关的举措。如为了进一步加快先导区与港澳的联系，方案就提出：“加强与港澳的交通衔接，加快建立南沙枢纽与香港的直接交通联系，进一步优化南沙客运港航班和广深港高铁庆盛站等经停班次，推进实现“一票式”联程和“一卡通”服务。”

方舟说，到广州南沙，香港一些人还停留在三四十年前到南沙要“坐船渡江”的印象，殊不知大湾区高铁网络现已十分发达。目前，西九龙高铁站到庆盛站只需要40-50分钟，因该路线班次不频密，南沙方案才提出将优化该路线经停班次。

方舟特别提醒港澳人士注意的是，万顷沙南沙高铁站将于未来数年落成，其规模与华南地区最大高铁枢纽广州南站相约。广州南站于2010年1月投入使用，站内共容纳28条铁路路轨，而南沙高铁站可以容纳30条铁路路轨，当中汇集包括六条高铁和城际铁路线以及三条地铁线，而香港到南沙高铁站的通勤时间同样是40-50分钟左右。

为了快速推动先行启动区取得实质性成效，让重大项目有充足的要素保证其能快速落地，南沙方案还专门提出了资金、土地等要素保障。如：

●2022—2024年，每年安排南沙100亿元新增地方政府债务限额，并统一计入地方政府债务余额。

●结合地方财力、债务风险情况以及项目融资需求，广东省在分配有关财政资金和新增地方政府债券额度方面对南沙予以倾斜支持。

●探索建立刚性和弹性有效结合的国土空间规划管理机制……广东省和广州市要采取用地指标倾斜等方式，合理增加南沙年度用地指标。

对此，王福强表示，包括南沙在内，大湾区内已形成了若干重大发展平台。启动这些平台需要起始之初真金白银投入。因此，国家、广东的支持，是推动平台发展的必要措施。起初的输血是培育其造血功能，也是为了其更长远的发展。

同时，王福强特别强调，对这些发展平台，中央的定位是“体制机制创新的高地”。所以，中央更多的是采取授权的方式，打开其发展空间，让其从改革中寻找发展动力。

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Part.6

大南沙为何需要科创引领？

南沙能成为“巨大的科技产业

孵化区”吗？

对于GDP突破2000亿元，集“三区一中心”（国家新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区、广州城市副中心）于一身的南沙，采访中，多位专家特别强调南沙的综合性城市功能。这也给南沙的布局发展提供了更大的可能。

王福强表示，在这些空间里，可以布局新能源汽车等现代产业，可以布局重大科学基础设施，可以布局面向世界的国际合作平台，可以布局人力资本提升为主的教育培训等业态。

“

具体到方案中，最先提到的合作领域就是科技创新，第一个发展目标就是“到2025年，南沙粤港澳联合科技创新体制机制更加完善，产业合作不断深化，区域创新和产业转化体系初步构建”。为此，方案提出计划通过“强化粤港澳科技联合创新、打造重大科技创新平台、培育发展高新技术产业、推动国际化高端人才集聚”这四大方面来实现。

在培育高新技术产业方面，方案的思路是在南沙打造“智能制造+智能服务”产业链。具体包括加快建设智能汽车产业园；建设专业化机器人创新中心；发展数字产业，加快下一代互联网工程中心粤港澳大湾区创新中心建设，推进IPV6icon行业应用落地；促进物联网、云计算等新兴产业集聚发展；推动可燃冰icon、海洋生物资源开发，以及先进储能技术的产业化。

王福强认为，方案提出，要推动海洋科技力量向南沙集聚，打造南方海洋科技创新中心，符合国家的重大战略转向。在向海图强、逐梦深蓝的过程中，南沙具有走在全国前列的条件和可能。

王福强还特别看重方案中提出的“打造有竞争力的中试和应用推广基地”。在他看来，大湾区所承建的国际科技创新中心，其重要特点就是要探索破解科技成果与产业化转化的死亡谷。南沙的这个方向，也符合大湾区科技创新中心的发展方向。

王福强认为，假以时日，南沙会成为大湾区新产业的中试车间和新业态的培育温床，有可能引领新一轮的产业变革。

如何借力香港，如前所述，王福强认为南沙可积极对接香港优势产业，如生物科创、人工智能、智慧城市、金融科技等，将南沙作为香港再工业化的重要承载地。

王福强表示，内地的税收体系复杂、税负较重，一定程度上限制了跨国企业和高端人才的集聚。南沙方案提出“对先行启动区鼓励类产业企业减按15%税率征收企业所得税”，他认为此政策可以支持南沙快速集聚“走进来”跨国企业和准备“走出去”的内地企业，快速发展鼓励类产业，培育形成高新产业集聚区。

方舟表示，该税率甚至比香港16.5%的企业所得税还低。

方舟还特别提及方案中提出的“支持符合条件的香港私募基金参与在南沙的港资创新型科技企业融资”“支持推进外汇管理改革，探索开展合格境内有限合伙人(QDLP)境外投资等政策试点，支持粤港澳三地机构合作设立人民币海外投贷基金”这些内容。据他透露，未来或有可能类似跨境资金“南北通”那样，将会有便于创投资金“走出去”和“引进来”的渠道支持湾区，支持南沙科创。

综合多位专家的分析来看，

南沙在相关政策的加持下，

有望成为“一个巨大的科技产业孵化区”。

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Part.7

南沙为何要细致规划服务港澳的

民生内容？南沙如何建立起“粤

港澳共同生活的新家园”？

方舟站在港澳同胞的角度，认为方案比较细致地规划了港人来南沙学习、工作、创新、创业、医疗、养老以及生活环境配套等内容。对民生和港澳居民社会服务保障方面着墨颇多，亦可见中央政府对港澳居民在内地安居乐业方面的重视。如：

●对在南沙工作的港澳居民，免征其个人所得税税负超过港澳税负的部分。

●符合条件的港澳居民到南沙创业的，纳入当地创业补贴扶持范围，可同等享受创业担保贷款和贴息等当地扶持政策。

●支持香港特别行政区政府实施“大湾区青年就业计划”，为在南沙就业的香港大学生提供津贴。

●探索推动南沙事业单位、法定机构、国有企业引进符合条件的港澳青年人才。

●扩大香港“长者医疗券”使用范围。

●允许港澳企业在南沙独资或控股的开发建设项目采用港澳工程建设管理模式。

●完善在南沙设立的大学对港澳考生招生机制，参考中山大学、暨南大学自主招生方式，进一步拓宽港澳籍学生入学渠道。

●落实港澳居民在内地申请中小学教师资格有关政策，鼓励发展0—3岁托育服务。

方舟认为，这些举措，将让南沙有望建立起“粤港澳共同生活的新家园”。特别是“对在南沙工作的港澳居民，免征其个人所得税税负超过港澳税负的部分”这项个税优惠政策，方舟认为，将极大地吸引港澳居民前来南沙工作。

据介绍，大湾区内地九市目前实施的“个税15%的优惠政策”，有三大局限性。一是先征后返；二是需要工作满一年；三是要认定为引进的境外高端、紧缺人才。据方舟介绍，还有一个很重要的“冷知识”。香港个人收入超过200多万元的高收入人士才需要按15%这个税率纳税，其他人士只需按照实际税率更低的累进税制来缴税。事实上，来内地工作的很多港澳人士，很多并非高收入人士。

因此，南沙这个新政，相应地有所突破：直接按港澳标准额度征税，便利税收流程；覆盖所有在南沙工作的港澳居民；不再以15%为限，让中低收入的港澳人士亦能以实际较低的港澳税收标准受惠。这些突破，无疑对港澳同胞更具吸引力。

方舟表示，综合《粤港澳大湾区发展规划纲要》、南沙方案全文以及在粤港合作的大背景下理解，中央政府期望广东省以南沙为平台、联合港澳共同“走出去”、继而助力粤港澳大湾区面向世界。

香港在国际投融资、法律制度、语言文化、专业服务、商业网络、人脉关系等方面拥有独一无二的优势，亦拥有大量同时熟悉内地市场和国际市场的商贸人才，是粤港澳大湾区面向世界的重要战略资产。

只要香港能够进一步善用自己联系国际市场的优势，与南沙等重大粤港澳合作平台实现“强强联合”，定然能把握大湾区未来的庞大发展机遇，同为粤港合作开新篇。

来源|南方都市报、南方+

编辑|黄泓

内文部分图片|何展程

封面图|刘伟

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