APEC三十年与我国参与亚太区域经济合作的战略新思考
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GGRC2017
核心摘要
APEC成立三十年来,在机制建设和多个合作领域取得了引人注目的成果。随着国际和亚太地区政治经济格局的演变,各种内部和外部因素的叠加给APEC带来了新的机遇和挑战。APEC应与时俱进,为新时期的亚太区域经济合作进程制定新愿景。作为我国加入的第一个区域经济合作组织,APEC给我国带来了多方面的经济和政治收益。展望未来,我国应该对APEC的角色和功能进行新的定位,使其在构建人类命运共同体和开放型世界经济、推进"一带一路"建设等方面发挥重要作用。
中国在1991年正式加入APEC，此举为我国全面和深入地参与亚太区域经济合作开创了新局面，有效地加强了我国与APEC各成员的经贸关系。同时，中国也为推动APEC的发展作出了多方面的重要贡献。党的十九大以来，习近平新时代中国特色社会主义思想为我国推进构建国际治理体系的新格局指明了方向，也为我国制定新时期的APEC合作战略赋予了深刻内涵。
3月11日，亚太经合组织（APEC）2021年峰会举行首场记者会，峰会将首次全程以“虚拟化”的方式举行全年会议。
01
APEC合作的主要成果
亚太区域经济合作起步较晚，而且各成员在政治制度、社会文化和经济发展水平方面差异显著。面对上述客观因素，APEC在多年的实践中形成了独具特色的合作方式和指导原则，整体合作框架不断拓展，组织机构建设日益完善，从而使APEC框架下的亚太区域经济合作进程取得了显著成效。
（一）“APEC方式”的特征和作用
在合作方式与指导原则方面，独具特色的“APEC方式”为众多成员参与亚太区域经济合作提供了制度保障。该方式倡导以下原则：各成员在自主自愿、协商一致的基础上开展合作；以集体行动计划为指导，同时允许各成员基于自身情况制定单边行动计划；在APEC合作总体进程中坚持灵活性，以实现循序渐进。秉持“开放的地区主义”是APEC运行方式的另一重要特征。传统的封闭地区主义尽管形式多样，但总体上均存在排他性和对外歧视性。与之形成鲜明对比的是，“开放的地区主义”倡导广泛的非歧视性，重视区域经济一体化对多边贸易自由化的促进作用。同时，APEC以各成员领导人的承诺代替协定，有效避免了高度的机制化和强约束性对APEC合作的总体进程造成阻碍。多年的实践表明，上述原则较好地适应了亚太区域经济合作的多元化特征，在APEC各成员中逐步形成了“亚太大家庭”的认同感和向心力。
（二）APEC组织机构建设的成效
APEC在组织机构建设方面所取得的成果是多年来保障其有效运行的又一重要基础。1993年，第一次APEC领导人非正式会议在美国西雅图举行。此后，这一由各成员轮流自愿主办的年度会晤机制成为APEC金字塔型内部架构的“塔尖”。APEC领导人在会议上对过去一年的合作进展和成果进行及时回顾和总结，根据新的形势和各成员的共识对下一年度的工作重点作出指示和部署，此后在APEC秘书处的协调下，由部长级会议、高官会、各专业委员会和工作组逐级推动实施。此外，APEC高度重视工商界和学术界等利益攸关方（stake holder）的参与，建立了APEC工商咨询理事会、APEC研究中心联席会议等机制，有效提升了APEC在社会公众中的影响力。
（三）APEC主要合作领域的成果
在成立之初，APEC以促进成员之间的经贸关系、减少区域内的贸易投资壁垒为宗旨，将贸易自由化和便利化作为支柱合作领域。此后，在发展中成员数量越来越多的情况下，APEC对其合作框架进行了完善，将广大发展中成员高度重视的经济技术合作也列为支柱领域，力求与贸易投资自由化和便利化合作形成相辅相成的效果。近年来，随着亚太区域经济合作形势的发展与变化，APEC的合作领域呈现出不断深化和拓展的趋势。
1.APEC“茂物目标”的进展与成果
1994年，APEC在第二次领导人会议上设立了“茂物目标”，即APEC发达成员和发展中成员分别力争在2010年和2020年实现贸易投资自由化。此后，为了推进实现“茂物目标”，APEC又相继在1995年和1996年制定了《大阪行动议程》和《马尼拉行动计划》，指导各成员以集体行动和单边行动相结合的方式削减贸易壁垒，扩大市场开放，逐步提高自由化水平。
从贸易自由化的成效来看，1989~2018年，APEC各成员的最惠国平均关税从17%下降到5.3%。同期，APEC地区的货物和服务贸易总额由3.1万亿美元增长到24万亿美元，年平均增长率约为7.1%，远高于世界其他地区的贸易增长速度。除了总体关税水平下降之外，APEC还在推进部门提前自由化方面取得了标志性的成果。2012年，APEC领导人宣布达成了“APEC环境产品清单”。该清单中列出了54个6位HS税号的环境产品，涉及大气污染控制、固废及危废处置、可再生能源、废水及饮用水处理、自然风险管理、环境监测及分析设备、环境友好产品等领域，这些产品的关税在2015年之前降到了5%或以下，为实现亚太地区的绿色增长和可持续发展目标做出了重要贡献。
APEC在贸易便利化领域所取得的合作成果同样引人注目，其中，2001~2010年实施的《APEC贸易便利化行动计划》和2009年实施的《APEC营商便利化行动计划》最具代表性。通过在海关措施、标准和一致化、电子商务和商务人员流动等优先领域所开展的形式多样的合作，APEC有效降低了各成员之间的交易成本，改善了亚太地区的营商环境。例如，2009~2018年期间，APEC地区的初创企业办理登记审核手续的平均时间由28.5天减少到10.8天，开办企业的平均成本下降了约2.7%。作为APEC在商务人员流动领域的标志性合作成果，19个成员正式加入了“APEC商务旅行卡计划”。持卡人可以凭有效护照和APEC商务旅行卡在5年内无须办理入境签证，自由往来于加入该计划的19个APEC成员，从事商务活动。截至2018年底，APEC商务旅行卡的持卡人数已经达到27万。在服务业合作领域，APEC在“茂物目标”框架下将电信、金融、旅游和能源等部门作为合作重点，并设立了专门的工作组，在减少市场准入限制、扩大国民待遇和最惠国待遇、放松管制和提高透明度等方面开展了有效合作。随着2009年《APEC跨境服务贸易原则》及《APEC服务行动计划》的实施，APEC加大了服务业合作的力度，其合作方式和范围也更为多样化。2015年和2016年，APEC将服务合作列为优先议题，并相继达成了《APEC服务合作框架》以及《APEC服务竞争力路线图2016-2025》等具有标志性意义的成果文件，进一步加快了亚太地区服务业合作的步伐。
相对于贸易领域，投资自由化和便利化合作的敏感度较高，难度更大。尽管如此，APEC在该领域仍然采取了大胆的尝试，并取得了阶段性的成果。例如，APEC在1994年设立了投资专家组，并在1994年和2007年分别出台了《APEC非约束性投资原则》和《APEC投资便利化行动计划》，在国民待遇、投资激励、业绩要求、利润汇回等领域制定了一系列具体的合作原则。在APEC推动下，亚太地区的投资环境不断改善，对外国直接投资（FDI）的流入产生了显著的激励作用。根据联合国贸发会议的数据统计，1994~2018年，APEC地区内FDI流入存量的年均增长率达到了11%，2018年增长至16万亿美元。
APEC框架下开展的经济技术合作涵盖广泛领域，以项目合作为主，具体形式包括信息收集和分享、最佳范例推广、技术应用与交流、人员培训和专业研讨会等。随着现实情况的变化，APEC经济技术合作的优先领域始终处于动态调整之中，近年来的合作重点包括促进可持续增长、自然资源保护与开发、加强结构改革、促进性别平等、鼓励科技创新、支持中小企业融入全球价值链、保障粮食和食品安全等。
2.与发展相关的合作议题的衍生和拓展
2010年，APEC“茂物目标”的第一个时间表到期。此时亚太地区刚刚经历由美国“次贷”危机所引发的金融危机，很多APEC成员受到了严重的冲击。金融危机充分暴露了一些成员原有增长模式的脆弱性，突显出经济结构的深层次问题及改革调整的必要性，也促使APEC认识到在“后危机”时代推进一种全新的经济增长模式的必要性。具体而言，APEC认为如果亚太地区各成员期待找到一条可持续、平衡和强劲的增长路径，就必须进一步拓宽亚太区域经济合作的维度，在加强市场透明度和效率、维护生态环境、促进利益共享和加强人类安全等领域开展更加多元化的合作。
基于这一背景，APEC在2010年正式发表了《APEC领导人增长战略》，目标是在亚太地区实现经济的平衡、包容、可持续、创新和安全增长。以该文件为指导，APEC制定了较为详细的行动计划，明确了增长战略的完整框架和合作导向（表1略）。
APEC制定经济增长新战略突显出其适应经济环境变化与区域合作新形势的多重目的与需要。一方面，该战略明晰了增长目标和实现路径之间的关键要素和联动关系，为如何使亚太经济的增长成为“有源之水”提供了解决之道；另一方面，该战略也体现出APEC自我完善和自我革新的决心和能力，增强了各成员同舟共济、共享繁荣的信心。在该战略的推动和引导之下，APEC近年来聚焦增长合作的议题不断衍生，从而进一步拓展了亚太区域经济合作的广度和深度。
在APEC合作的助力下，亚太地区成为近三十年来世界范围内经济增长最具活力的地区。1990~2018年，APEC地区的实际GDP总额从23.5万亿美元增长到66.2万亿美元，人均实际GDP从10258美元增长到22000美元。APEC地区的极端贫困人口在1990~2016年期间减少了8.9亿。
02
APEC合作进程面临的新机遇和新挑战
当前，亚太区域经济一体化进程呈现出一些新的趋势和特点，大国博弈加剧。与此同时，在“全球化4.0”和新一轮工业革命兴起的背景下，亚太地区作为世界经济最重要的增长极，在全球经济治理体系中的影响力与日俱增。毋庸置疑，APEC未来的合作进程将再次面临机遇和挑战并存的局面。
第一，在影响亚太区域经济合作的一系列内部和外部因素中，地缘政治因素的“权重”将进一步提升。近年来，大国在亚太地区的战略投入不断增加，重大举措频出，并由此引发了“多米诺效应”，促使中小成员改变或调整其既定的区域合作策略。其结果是，地缘政治因素在驱动亚太区域经济合作发展中所体现的重要性显著上升，源于促进经济增长和优化要素配置的驱动力则有所下降，APEC各成员的利益取向日趋多元化。因此，APEC的当务之急是保持“初心”，全力维护亚太区域经济合作进程的大方向和稳定性。
第二，APEC亟须明确贸易投资自由化合作进程的未来方向和实施路径。在设立“茂物目标”时，APEC并没有对贸易投资自由化进行明确的界定和量化。这种做法被称为“战略性的模糊”，有效弥合了各成员因经济发展水平差异而产生的立场分歧，在客观上适应了处于起步阶段的亚太区域经济一体化合作的需要。但是，随着2020年“茂物目标”时间表的到期，APEC应树立什么样的新目标和路径来引领亚太区域经济一体化进程的深入发展，以适应更高水平的贸易投资自由化趋势，成为APEC面临的重大现实问题。在这方面，APEC“下一代贸易投资议题”的衍生与发展尤为值得关注。所谓“下一代贸易投资议题”包括两类：一类虽然是传统贸易投资问题，但因全球贸易投资环境的变化，必须以新的方式加以解决；另一类是传统贸易领域中不存在或没有充分考虑的新问题，但当前已经对企业在亚太地区开展商业活动产生了实质性影响。APEC近年来集中讨论的“下一代贸易投资问题”包括促进全球供应链、加强中小企业参与全球生产链、促进非歧视性和市场驱动的创新政策、区域和自由贸易协定中的透明度条款，以及供应链/价值链中与制造相关的服务业等。一方面，“下一代贸易投资议题”为APEC贸易投资自由化和便利化进程增加了新动力，有助于提升各成员的参与热情。这些议题的总体导向是通过把握全球化机遇、提高市场主体的活力和强化各成员的核心竞争力，提升APEC贸易投资自由化和便利化合作的质量和水平。另一方面，大多数“下一代贸易投资议题”触及“边界后”措施，关系到相关国内规制的新建或调整，实施成本较高，将给部分APEC成员，尤其是发展中成员带来不同程度的压力。
第三，APEC框架下的贸易投资自由化合作进程必须更好地顺应全球价值链的发展趋势。全球价值链使各经济体在国际产业分工和贸易投资领域的相互依存度越来越高，其发展不断改变着世界商品和服务生产的组织形式，使国际贸易呈现出新的格局。同时，全球价值链也深刻影响着各经济体之间的生产联系和利益分配方式，有时会因某一环节的问题引发系统性风险。因此，全球价值链“利益共享、风险共担”的特征使得经济体之间的联系空前紧密，价值链分工下垂直专业化生产方式与中间品贸易的盛行也加剧了国际贸易与经济的波动。促进全球价值链有效合作，有利于各经济体充分发挥自身比较优势，推动全球资源整合，推进区域产业结构良性关联，从而有助于扭转国际贸易与经济低速增长的态势。除了欧盟成员之外，APEC地区云集了世界最主要的制造业和贸易大国。同时，在跨国公司投资的驱动下，各经济体在产业间、产业内和产品内的分工越来越细化，从而使亚太地区成为了世界范围内价值链分布最密集的地区。因此，全面系统地推进APEC全球价值链合作将有利于实现各成员之间的利益共享和合作共赢，维护亚太地区的开放格局和区域一体化进程的积极健康发展。同时，全球价值链的迅速发展对贸易（特别是中间品贸易）投资自由化和便利化提出了更高的要求，从而将对国际贸易投资新规则的制定起到重要的引导作用。从这个意义上说，全面加强全球价值链合作既是APEC推进贸易投资自由化进程的必然选择，也是深化亚太区域经济一体化的重要路径。
第四，APEC的整体合作框架需要进行新的统筹规划。经过多年的实践和成果积累，APEC各成员参与亚太区域经济合作的利益诉求日益增强，APEC合作的广度和深度显著提高，新的合作领域不断出现，从而为APEC注入了新的活力。但另一方面，APEC也应防止合作议题的泛化，尤其是“非传统安全”议题的过度衍生，分散各成员开展区域经济合作的精力。有鉴于此，APEC应合理把握继承和创新的关系，在成员中最大程度地寻找交集，对现有的以三大支柱为主体的合作框架进行调整和拓展，确保未来的亚太区域经济合作进程聚焦在经贸和发展议题上。就总体导向而言，新时期APEC整体合作框架新规划的核心目标应是有效应对内部和外部环境的变化，全方位挖掘亚太经济增长的新动力，努力实现高质量增长的目标，并将包容共享理念融入发展战略，使更多的民众获益。以这一目标为指导，APEC应该从多个层面入手，秉持创新、协调、绿色、开放的发展理念，为亚太经济的高质量、包容性和可持续增长创造更好的自然和资源环境、人文环境和社会环境，以及技术和创新环境。还需指出的是，目前的亚太区域经济合作进程呈现出明显的多元化特征，不同层次的区域经济合作形式相互交织，相互融合，相互竞争，共同推动形成了亚太区域经济合作的复杂格局。因此，APEC在制定新的合作框架时应具有全局意识和前瞻性，力争对其他亚太区域经济合作机制产生积极的外溢效应和示范作用，从而进一步巩固APEC在亚太区域经济合作中的引领地位。
第五，在亚太地区各类自由贸易区协定（FTA）不断发展的情况下，APEC应该发挥更加积极的协调作用，使FTA成为亚太区域经济一体化的“铺路石”而非“绊脚石”。近年来，由于WTO多哈回合谈判停滞，多边贸易体制改革举步维艰，越来越多的经济体将注意力转向具有封闭性和排他性特征的FTA。截至2018年底，亚太地区的FTA数量已达180余个，其中，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等大型FTA的发展尤为值得关注。FTA不仅会占用相关成员的谈判资源，同时由于其排他性和约束性强，实施后可以在短期内产生可量化的经济效果，因而会在一定程度上弱化部分成员对APEC贸易投资自由化进程的关注度和投入。此外，由于数量众多的FTA在涵盖领域、规则体系和自由化水平方面存在显著差异，在缺乏有效协调和对接机制的情况下，FTA的贸易创造效应会受到抑制，并给亚太区域经济合作的总体格局带来“碎片化”的隐忧。CPTPP和RCEP分别是亚太地区已经建立和处于谈判中的规模最大的FTA，二者在成员构成上有较高比例的交叉，在构建规则体系方面形成了各自的轨道，处于并行推进的状态。但是，如果二者之间的良性竞争关系因受到大国博弈或其他地缘政治因素的影响而产生质变，将极大地迟滞亚太地区贸易投资自由化合作的步伐。因此，APEC应从自身发展和亚太区域经济一体化进程的大局出发，在协调FTA的发展方面发挥更加积极的作用，避免亚太地区出现贸易集团的割据和恶性竞争。
第六，APEC应该找准自身定位，为全球经济重回健康增长之路发挥更强的引擎作用。国际金融危机发生后，全球经济和贸易陷入持续数年的结构性低迷，始终难以全面恢复活力。受此影响，贸易逆差、制造业空心化、失业率上升、社会贫富差距加大等一系列问题开始在一些发达经济体内部发酵。与此同时，世界主要新兴经济体保持多年的增长势头也因外部环境欠佳而明显减弱。在此背景之下，一些国家内部的反全球化势力开始抬头，将本国出现的一系列经济与社会问题归咎于全球化的冲击和所谓的不公平贸易行为，鼓吹并采取贸易保护政策。在“逆全球化”思潮影响下，本已陷入困境的WTO多边贸易体制可谓雪上加霜。APEC在成立之初就确立了其WTO坚定支持者的立场，维护和支持多边贸易体制的发展始终是APEC的优先议题之一。APEC和WTO多边贸易体制之间存在一荣俱荣、一损俱损的关系，早已成为APEC各成员的广泛共识。在历史上，APEC曾为加快推进WTO乌拉圭回合谈判的结束发挥了关键作用。近年来，WTO框架下《贸易便利化协定》和《环境产品协定》谈判的启动或达成也与APEC的呼吁和推动分不开。当前，WTO正在积极推进自身的改革，APEC已多次表达了为WTO改革提供全方位支持的态度。从前景来看，在多边贸易体制面临重重压力的情况下，APEC各成员应该共同筑牢使命意识，加强宏观经济政策协调，在努力保持亚太经济发展良好势头的同时，为拉动世界经济增长和完善全球经济治理作出更多贡献。
综上所述，APEC亟需在充分认识内部和外部环境变化的基础上，直面挑战，抢抓机遇，使亚太区域经济合作迈上新的台阶。为此，APEC应加强顶层设计，尽快制定具有前瞻性和雄心水平的合作蓝图和实施规划，引领APEC合作踏上新的征程。
03
APEC“后2020”愿景的前瞻分析
以2020年为节点，APEC合作进程将进入“后茂物”时代，“三十而立”的APEC需要作出新的“人生规划”。因此，从2018年开始，APEC就把制定2020年后的合作新规划作为核心议题之一，并为此专门设立了“后2020愿景专家组”，讨论重点包括“后2020”时代APEC合作进程的时间表、指导原则和重点领域等。
如何界定APEC“后2020”愿景的维度和内涵将对APEC确定未来的合作方向和内容产生根本性的影响。就维度而言，APEC“后2020”愿景不应限于在贸易投资自由化领域对“茂物目标”进行延续，而应该本着继往开来的精神，以构建开放的亚太经济和实现高质量、可持续的经济增长为根本目标，进一步丰富亚太区域经济合作的内涵和外延。
就内涵导向而言：
第一，“后2020”愿景应该紧密结合亚太区域经济一体化合作的现状，并顺应其未来发展趋势。经过三十年亚太区域经济合作的实践和成果积累，APEC各成员之间的相互依赖程度不断加深，各成员参与更高水平区域经济一体化的意愿和能力普遍提升。因此，“后2020”愿景应该顺应这一趋势和广大APEC成员的利益诉求，在深入推进亚太区域经济一体化进程方面制定更加明确和具有雄心水平的目标。
第二，“后2020”愿景应该致力于完善APEC自身的机制建设。经过多年的实践，APEC形成了独特的运行方式和议事程序，并建立了比较完备的组织架构。但是，APEC在提升运行效率，加强合作的实效性方面仍然有着巨大的改进空间。有鉴于此，“后2020”愿景应该在全面回顾和总结以往的成功经验和不足的基础上，本着积极务实、循序渐进的原则，进一步加强APEC的组织机构建设，完善运行机制。
第三，“后2020”愿景应该充分体现APEC在全球经济治理体系中的重要地位和应发挥的关键作用。目前，亚太经济已成为驱动全球经济增长的最重要引擎，APEC在国际贸易和投资体系中的影响力也随之与日俱增。因此，“后2020”愿景应不仅关注APEC自身的发展大计，同时也应努力为推进完善全球经济治理体系作出应有贡献。
（一）“后2020”愿景的时间表
“茂物目标”到期后，APEC需要设立一个新的阶段性时间表，引领“后2020”时代的亚太区域经济一体化合作进程。参考APEC“茂物目标”和联合国可持续发展目标的实践，并综合考虑目标的引导性和成果的可获性，目前大多数APEC成员建议把2040年作为“后2020”愿景的目标年份。由此可以预判，APEC的未来进程将采取“滚动发展”的模式，以15~20年为一个周期，对合作框架进行阶段性的调整和重新规划，以实现与时俱进和因势利导。
（二）“后2020”愿景的指导原则
过去三十年的实践表明，“APEC方式”在运行机制层面为亚太区域经济合作的起步和早期发展提供了必要的舒适度和灵活性，是一种值得高度评价的制度创新。但是，客观而言，APEC非约束性的合作方式在推进高水平的区域经济一体化方面也并非尽善尽美，如何妥善处理自主自愿、灵活渐进原则与APEC集体行动的长期效率和公平约束目标之间的关系，是APEC在完善合作机制方面的关键问题。
在“后2020”时代，APEC各成员经济发展水平的显著差异性还将长期存在，绝大多数发展中成员并不希望看到APEC的论坛性质过早地发生根本性改变，认为这并不符合他们的利益。因此，在总体维护“APEC方式”的基础上，渐进提升APEC的制度化水平和运行效率是更为理性的选择。具体而言，“后2020”时代APEC合作的指导原则应体现以下要素：
第一，继续坚持APEC合作的灵活性、包容性和渐进性。就逻辑关系而言，灵活性和包容性既是原则也是手段，旨在为APEC合作的渐进发展创造制度空间。同时需要强调的是，灵活性主要是倡导合作模式的多样化和合作路径的殊途同归，但也应努力避免因单边行动的标准过低而产生“木桶效应”，拉低APEC合作的总体水平。包容性则兼顾合作领域和参与主体的广泛性，旨在增进亚太区域经济合作进程中的共建、共治和共享。
第二，扩大APEC合作的开放性。开放性合作模式的协调和监督成本低，操作性强。同时，这一合作模式还可以为域外成员、国际和区域组织、社会团体等参与APEC合作创造丰富的机会和渠道，有利于汇集各种资源。
第三，逐步增强APEC合作的实效性和运行效率。APEC可以建立适度的制度性激励机制，对多年期合作规划的实施进行阶段性的绩效评估，并邀请东盟秘书处、太平洋经济合作理事会（PECC）等APEC观察员或其他国际组织参与同行审议。同时，APEC应加强各类行动计划的成果导向，将合作意愿和蓝图转化为更多的具体合作项目，并逐渐形成更多可复制、可推广的成功经验和范例。APEC还应继续实施并推进“探路者”方式，即在全体成员取得初步共识的基础上，允许部分具有更强意愿和能力的成员率先启动或深化某些领域的合作，充分验证其可行性后再吸引更多成员的参与。这不仅可以降低合作成本，也有利于提升APEC的活力。此外，为了促进新愿景的实施，APEC还应该对其内部的机构设置进行相应的调整，并适度加强APEC秘书处的行政权力和监督管理职能。
（三）“后2020”愿景的重点合作领域
针对APEC未来合作的总体方向，大多数成员认为亚太区域经济合作应围绕共享繁荣和高质量增长的主旨目标，针对新时期的各种机遇和挑战开展更加务实的合作，使民众和工商界更多地分享收益。但是，对于APEC应通过哪些优先领域推进实现上述目标，APEC各成员的立场和侧重点则有所不同。一些成员强调APEC应进一步深化结构改革，在亚太地区打造更加公平、透明的贸易环境，并重点推进服务、投资等领域的合作。还有一些成员则主张APEC应重点加强宏观政策协调，拓展经济技术合作的广度和深度，促进各成员的共同发展。从具体合作领域来看，APEC各成员共识度较高的合作领域包括区域经济一体化和亚太自由贸易区（FTAAP）建设、包容和可持续增长、全方位互联互通、数字经济和创新发展等。
1.区域经济一体化和FTAAP建设
在“后茂物”时代，区域经济一体化仍是APEC合作的重中之重。因此，APEC应在“茂物目标”所取得的成果基础上，为亚太地区的贸易投资自由化进程设立一个更加明确和更具雄心的目标。就此而言，推进建立FTAAP应作为首选。
FTAAP的设想最初于2004年提出，至今已经历了十余年的推进过程，其间遇到了各种各样的波折。APEC各成员出于不同的主观和客观因素的考虑，目前仍未对FTAAP的相关事宜达成高度一致。尽管如此，将FTAAP作为亚太区域经济一体化范畴下承接“茂物目标”的新蓝图依然有着多方面的有利条件和重大意义。其一，APEC领导人层面多年来对FTAAP的持续推动为其必要性和可行性提供了最高层面的官方背书；其二，APEC在2014年和2016年相继发布了《亚太自由贸易区北京路线图》和《亚太自由贸易区利马宣言》，并在2016年底完成了官方层面的FTAAP联合战略研究，为FTAAP建设指明了方向；其三，多年来，APEC工商咨询理事会和APEC研究中心联席会议都积极呼吁加快推进FTAAP，说明其在工商界和学术界具有广泛的社会基础；其四，FTAAP将产生显著的经济福利效应。根据预测，如果FTAAP得以在2025年建成，亚太地区的GDP总量将在2013年的基础上增长4%~5%，世界的GDP总量将增长2.3%。
2.可持续和包容性增长
当前经济全球化进程之所以遭遇逆风，一个重要原因是很多国家经济发展的包容性和可持续性不足。因此，APEC应从现实问题中汲取经验，充分考虑亚太区域经济合作的客观条件和发展现状，结合联合国《2030年可持续发展议程》的落实，使可持续和包容性增长成为“后2020”时代APEC合作的支柱领域。其中，可持续增长合作旨在引导各成员经济增长方式的转型升级，具体合作议题包括环境保护、应对气候变化、绿色和低碳增长、能源安全、蓝色经济等。
加强包容性增长则有两个主要导向：一是鉴于APEC成员多样性突出，发展水平各异，因此应鼓励各成员加强政策沟通，在利益诉求上寻找共性和互补性，努力实现资源共享和互利发展；二是采取有针对性的措施，在各成员内部提升不同群体，尤其是弱势群体在社会和经济活动中的参与度和受益度，相关的重点议题包括帮助中小企业、妇女、残疾人和贫困人口融入全球价值链、完善社会保障体系、强化企业社会责任，以及支持偏远地区发展等。
3.全方位互联互通合作
互联互通是实现APEC各成员联动发展的基础前提之一，对提升区域经济增长质量和竞争力，促进亚太经济的繁荣和韧性具有重要意义。2014年APEC北京会议通过的《APEC互联互通蓝图2015-2025》在加强亚太地区的硬件、软件和人员交往互联互通方面作出了全面的规划，为实现无缝联接和高度融合的亚太设立了中期目标，具有开创意义。因此，近几年来APEC各成员对互联互通合作的关注度不断提升，资源投入也越来越多。
2020年，APEC将对《互联互通蓝图2015-2025》进行中期评估，旨在通过评估对该蓝图的后续实施工作提供更加合理、明确的指导。因此，APEC应将此次评估的结果作为重要参考，及时总结成功经验和不足，取长补短，确保2025年按期完成蓝图所设立的各项指标。同时，APEC在“后2020”时代还应该继续拓展互联互通合作的范围，力争不断取得实质性成果。在硬件联通方面，应重点完善亚太地区的信息通讯、能源和交通运输基础设施。在软联通方面，要加强能力建设，推动规制融合。在人员交往方面，应进一步减少商务人员流动障碍，推进跨境医疗和教育合作。
4.数字经济和创新发展
数字经济概念的形成经历了多年的发展过程，其内涵不断丰富，所涵盖的领域不断拓宽。当前，数字经济正在亚太和全球范围内经历着快速发展，在创新增长模式、提高劳动生产率、培育新市场和产业新增长点、实现包容性增长和可持续增长方面发挥着重要的作用，成为推动世界经济增长的重要驱动力。事实上，数字经济具有非常突出的跨领域特征，可以和APEC众多领域的合作起到相互促进的作用。但另一方面，数字经济的发展也给一些传统产业部门和部分就业人群带来了一定程度的影响和冲击，如果不能及时化解问题和矛盾，将有可能进一步加大数码鸿沟，加剧各成员之间经济发展的不平衡。同时，作为一种新的经济形态，数字经济的发展对监管和治理也提出了全新的要求，必须尽快完善相关的制度建设。因此，“后2020”时代的APEC数字经济合作应该坚持普惠共创的发展观、科学共享的数据观，以及包容共治的治理观，从多个层面入手，努力构建充满活力和竞争力的亚太数字经济生态圈。具体而言，APEC应该充分发掘人工智能、大数据应用、共享经济、新能源、物联网、绿色经济、蓝色经济等新领域的增长潜力，推动科技创新，促进亚太地区经济的创新增长和高质量发展。同时，还应加强APEC发展中成员的能力建设，增强数字基础设施和技术可及性，缩小数字鸿沟，使各成员能够充分地分享数字经济红利。
04
中国参与“后2020”时代APEC合作的策略选择
20世纪90年代初，国际形势发生了深刻的变化，世界朝着多极化的方向发展，亚太地区的经济一体化进程明显加速。与此同时，中国的改革开放事业也迈入了一个新的阶段。在统筹国际和国内两个大局的基础上，中国在1991年加入了APEC。
全面回顾中国的APEC之路，可以发现中国在角色定位上经历了从学习摸索到积极参与，再到尝试发挥引领作用的巨大转变。探究这一转变过程背后的动因，中国综合国力的巨幅提升是一个方面，但更为重要的是中国高度认可APEC在推进亚太区域经济合作方面所发挥的不可替代的作用，因而始终对APEC的发展抱有高度的责任感和使命感。作为APEC中最大的发展中成员，中国在APEC的制度建设和合作框架的构建与调整中发挥了关键作用，使发展中成员和发达成员的利益诉求得到了较好地平衡。针对近年来多边贸易体制发展遇阻和亚太区域经济合作格局加速演变的客观现实，中国积极呼吁各成员构建新型伙伴关系，在APEC地区推进开放、创新和联动发展，不断优化经济资源配置，完善产业布局，培育普惠各方的亚太大市场，彰显了大国风范。同时，APEC也发挥了重要的战略平台和抓手作用，给中国带来了多方面的政治经济收益。
第一，APEC为中国与世界经济接轨，积极融入亚太区域经济一体化合作进程开辟了崭新路径，加快了中国对外开放的步伐。经济全球化和区域经济一体化是当代世界经济发展的两大特征，尤其是20世纪90年代初以来，世界范围兴起了区域经济一体化的新浪潮。APEC所在的亚太地区也是中国对外贸易和投资活动的重要依托。除欧盟外，中国的主要贸易和投资伙伴都是APEC成员。因此，通过积极参与APEC框架下的区域经济合作，中国享受了更加开放的贸易和投资环境，进一步密切了与APEC其他成员的经贸关系，从而为中国经济的长期、稳定发展提供了外部驱动力。
第二，APEC为中国参与多元化的国际经济合作体系奠定了基础。中国从1992年起正式恢复“入关”谈判，到2001年才如愿加入WTO。在为期近十年的谈判过程中，中国积极参与APEC贸易投资自由化和便利化进程，通过单边行动计划实施渐进的市场开放，这不仅为“入世”谈判提供了重要参考，也为此后在多边贸易体制下推进更高水平的市场开放奠定了基础。进入21世纪以来，中国开始积极实施FTA战略，并相继与新西兰、新加坡、智利、秘鲁、韩国、澳大利亚等多个APEC成员建立了双边FTA，这在一定程度上得益于中国与上述国家共同参与APEC合作所打下的基础。
第三，APEC可以使中国更积极地参与全球经济治理，推进构建新型国际经济秩序。在经济全球化和区域经济一体化进程中，由于发达国家主导了“游戏规则”的制定，因此成为明显的受益者。相对而言，发展中国家的利益没有得到充分的保障。中国不仅是世界最大的发展中国家，也是最主要的制造业大国和贸易大国之一，迫切希望通过建立更加公平合理的国际经济秩序为中国全面参与全球价值链分工创造良好的规则环境。显然，APEC作为规模和影响力巨大的区域经济合作组织，可以为中国推动完善国际经济秩序发挥重要的平台作用。
第四，APEC是中国开展首脑外交、大国外交、周边外交和经济外交的重要场所，有助于拓展和深化中国与APEC其他成员的政治经济关系。APEC成员中既包括美国、俄罗斯这样的国际政治“巨人”，也包括日本、加拿大、澳大利亚等世界性的经济强国，以及拉丁美洲和亚洲地区的主要发展中成员。因此，中国可以利用APEC平台有效实施既定的外交战略，和亚太地区的众多成员合作谋求共同利益。尤其是APEC领导人的年度会晤机制，为中国针对国际和地区关系发展的最新形势和热点问题，与亚太地区重要经济体开展全面对话创造了良机。
第五，参与APEC合作为中国积累了丰富的经济外交人才。APEC有着完整的组织机构框架，涵盖广泛的合作领域，中国众多部委的相关职能部门都与APEC形成了业务对接。同时，APEC虽然是具有论坛性质的区域经济合作组织，但由于其级别高，国际影响力大，因此始终是一个利益博弈激烈的多边外交场所。基于这一背景，参与APEC合作使中国形成了一支人数众多、业务能力过硬的经济外交队伍，同时也为中国此后在WTO以及其他区域、次区域经济合作框架下开展工作输送了大量的业务骨干。
第六，APEC为中国工商界“走出去”，深度参与亚太区域经济合作铺设了路径。APEC高度重视发挥工商界的作用，并建立了以APEC工商咨询理事会为代表的各种机制，旨在保障工商界有效地参与亚太经济合作。中国除了委任代表参与ABAC工商咨询理事会活动之外，还在国内成立了APEC中国工商理事会，为众多的企业家走上国际经贸合作的舞台提供了良机，使中国工商界的利益诉求得到了更加充分的表达。
从自身定位来看，虽然中国的综合国力不断提升，但在今后较长一段时期内仍将是一个具有世界影响力的亚太大国。因此，中国应该积极参与APEC新时期合作规划的制定与实施，使我国的利益诉求更好地融入亚太区域合作的整体进程之中。
当前，中国特色社会主义进入新的时代，以习近平同志为核心的党中央不断深化对新型大国外交的规律性认识，也从目标宗旨、原则准则、政策理念、全球治理、区域合作、周边外交等方面，不断丰富和发展新时代中国特色大国外交体系。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中指出，中国将坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体。为此，中国将坚持对外开放的基本国策，积极促进“一带一路”国际合作，增添共同发展新动力，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。同时，中国将通过支持多边贸易体制、促进贸易投资自由化便利化和自由贸易区建设，建设开放型世界经济。鉴于APEC的规模、国际影响力、现有合作基础和未来发展趋势，该组织可以为我国落实党的十九大的相关战略部署发挥多重功能，其角色应得到全新定位，其战略空间将不断拓展。基于这一判断，我国应以习近平新时代中国特色社会主义思想和外交思想为指导，积极参与APEC在新时期的机制建设，全面深化和拓展亚太区域经济合作，并使APEC成为我国推进构建开放型世界经济，促进“一带一路”建设，在全球经济治理体系中强化自身影响力的有效渠道和重要抓手。
（一）将APEC作为打造新型伙伴关系和人类命运共同体的有效平台
人类命运共同体是一种价值观，既传承了和平外交理念，也契合了《联合国宪章》关于平等、和平、合作的宗旨和原则，强调以合作谋安全、以安全促和平、以稳定促发展的全人类的义利观，主张推动构建以合作共赢为核心的新型伙伴关系。人类命运共同体为全球治理提供了中国方案，表明中国的全球化认识观与全球治理观已经形成，具有重大意义。
APEC长期倡导“亚太大家庭”精神，希望藉此增强各成员之间的凝聚力，促进亚太的共同繁荣。近年来，各成员对推进以人为本的APEC合作的共识度越来越高，期待APEC加强务实合作，使亚太地区的民众更加充分、平等地从区域经济合作中获益。因此，中国应深入挖掘APEC所秉承的“亚太大家庭”精神和以人为本的合作理念的内涵，使其与人类命运共同体理念紧密融合，相互促进。具体而言，应倡导以深化对内开放和扩大对外开放为导向，防止亚太区域经济一体化的封闭化和碎片化；以合作为动力，共同搭建平台，共同制定规则；以共享为目标，倡导平等参与，分享发展成果。
（二）使APEC成为完善全球经济治理的有力抓手
随着世界经济格局和经贸规则体系演变步伐的加快，如果全球经济治理体系的调整与完善出现滞后或偏向，其合理性和运行效率不足的问题就会暴露得越来越突出。因此，面对世界经济和贸易增长乏力、单边主义和保护主义抬头等一系列挑战，在“全球化4.0”架构下推动全球治理体系的变革已成为国际社会的共识。
针对全球治理格局和全球治理体制问题，习近平总书记曾明确指出：“国际社会普遍认为，全球治理体制变革正处在历史转折点上。国际力量对比发生深刻变化，新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展，国际影响力不断增强，是近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。”因此“中国将积极参与全球治理体系建设，努力为完善全球治理贡献中国智慧，同世界各国人民一道，推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理方向发展。”就中国推进完善全球治理体系的具体实施路径而言，应重点关注以下几个方面：首先，引领全球治理要坚持人类命运共同体的价值取向；其次，针对全球治理的不同主体要坚持权责一致，开放包容的价值理念；最后，在全球治理的行动中要坚持共商、共建、共享的原则。
事实上，APEC的合作理念、指导原则和运行方式与中国推进完善全球治理体系的重点实施路径在诸多方面存在交集和一致性。因此，中国应积极倡导APEC坚持践行“开放的区域主义”，在扩大成员彼此之间开放的同时，促进整个亚太地区对世界的开放。APEC成员多样性突出，发展水平各异，对包容发展具有强烈的内生动力。中国应呼吁APEC各成员将包容共享理念更加全面、深入地融入经济和社会的长期发展进程之中，在亚太地区努力营造互利共赢的合作氛围，使APEC框架下的亚太区域经济合作不断为全球治理体系的完善注入新的驱动力。
（三）利用APEC推进构建开放型世界经济
尽管学术界对开放型经济有多种不同的定义，但对于开放型经济所带来的福利效应则有着比较一致的认识。对个体国家而言，推进建设开放型经济有助于其更加深入地参与国际产业分工，充分发挥本国的比较优势，在国内和国际市场之间建立更加紧密的联系，促进贸易条件的改善，提升本国整体的福利水平。同样，开放型的区域或世界经济体系可以促进生产要素、商品和服务的跨境自由流动，从而实现资源配置的优化和经济运行效率的不断提升。但是，当前的经济全球化进程正在经历深刻转变，在形式和内容上面临新的调整，并受到了贸易保护主义抬头的威胁，从而使推进构建开放型世界经济的必要性和迫切性愈发突出。
需要指出的是，推进建设开放型世界经济不是“空中楼阁”，必须顺应和结合世界经济发展的总体趋势，并借助有效的平台和渠道。目前，APEC21个成员的人口总量、经济总量和贸易总量分别约占世界的38%、60%和48%，在国际经济体系中具有举足轻重的地位。近年来，越来越多的成员认为APEC不应仅仅聚焦亚太经济合作，还应更加积极地参与国际经济事务，并加强与二十国集团（G20）等重要多边机制的协调，促进合作议题的对接和互动。因此，从前景来看，APEC框架下的亚太区域经济合作进程与开放型世界经济的构建将呈现出越来越密切的联动关系。在2018年11月举行的APEC第二十六次领导人非正式会议上，习近平主席发表了题为《把握时代机遇，共谋亚太繁荣》的重要讲话，强调“亚太各方应该顺应经济全球化发展大势，秉持推动区域经济一体化宗旨，把握构建开放型世界经济大方向，努力保持亚太合作势头，稳步迈向更高水平”。因此，中国应积极支持APEC在推动区域经济合作、促进经济增长方面发挥引领和协调作用，矢志不渝地推进贸易投资自由化便利化进程和FTAAP的构建。中国应重点关注2014年北京APEC会议制定的《APEC促进全球价值链发展合作战略蓝图》的后续实施工作，推动全球价值链优化重塑，打造包容性商业，引导经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。
（四）推进APEC互联互通合作与“一带一路”建设的相互促进
2013年由中国提出的“一带一路”倡议顺应了世界多极化、经济全球化、文化多样化以及社会信息化发展的大潮流，有利于形成陆海统筹、东西互济的全面对外开放新格局，是中国积极应对全球经济政治形势深刻变化、适应国内改革开放发展的新需要的顶层设计。随着“一带一路”倡议的不断深化，参与国家持续增加，合作范围以及区域不断拓展，实质性经贸合作取得长足进步，“一带一路”倡议已经从概念到行动形成了总体布局，成为中国提供全球治理新思维和全球化新概念的解决方案之一。
APEC互联互通合作与“一带一路”建设之间有着多个层面的联系，二者理念相容、机制相连、领域相通。从合作理念来看，“一带一路”建设倡导开放、包容、均衡、普惠、互利共赢的原则，与“APEC方式”的核心要素异曲同工。就实施路径和机制而言，“一带一路”建设旨在通过促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，打造高水平的区域经济合作构架，和APEC贸易投资自由化进程的目标导向具有非常强的一致性。不仅如此，“一带一路”建设所涵盖的以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主线的合作领域，绝大多数在APEC过去三十年的合作实践中有所涉及，有些领域已积累了较为丰富的合作成果和经验。近几年来，越来越多的亚太经济体和区域组织呼吁APEC发挥更加积极的协调作用，使亚太地区各个层次和类型的互联互通合作机制实现融合和对接，以减少重复性建设，提升合作效率。因此，我国应该因势利导，以推动《APEC互联互通蓝图2015-2025》的落实为阶段性的重点，从规划对接、机制和平台对接、合作项目对接等层面，积极推动“一带一路”建设和APEC互联互通合作的相互促进。
（五）将APEC作为我国参与制定国际经贸新规则的“试验场”
近一段时期以来，由于WTO争端解决上诉机构的停摆，多边贸易体制的改革前景愈发不明朗。CPTPP、日本—欧盟经济伙伴关系协定和美国—墨西哥—加拿大协定等高标准的自由贸易安排相继签署或生效，将对国际贸易的格局产生不可忽视的直接或潜在影响。这些新动向表明，我国在多边和区域层面的经济和贸易环境都在发生结构性的变化，国际经贸新规则制定的主导权之争将愈演愈烈。从趋势来看，围绕知识产权、数字经济、国有企业、劳工标准和环境标准等国内规制的博弈将成为焦点。针对上述情况，我国应保持战略定力，在继续深化改革的同时，以开放的姿态积极参与国际经贸规制体系的重构。
需要再次强调的是，在APEC框架下参与贸易投资自由化和规制改革合作曾经为我国在WTO和FTA体系中实施更高水平的开放积累了经验，同时也可视为进行了必要的风险测试，成效显著。因此，我国在参与制定国际经贸新规则的未来进程中，应继续充分利用APEC的“孵化器”和“试验场”作用，使APEC框架下的实践为我国推进改革开放，参与更高水平的区域经济合作和全球治理提供驱动力。
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中国人民大学全球治理研究中心(Global Governance Research Center, RUC)成立于2017年3月9日，是北京巨丰金控科技有限公司董事长马琳女士向中国人民大学捐赠并由中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）负责运营管理的教育基金项目。中国人民大学全球治理研究中心由原外交部副部长、人大重阳高级研究员何亚非领衔，前中国银行副行长、国际商会执行董事、人大重阳高级研究员张燕玲担任学术委员会主任，旨在构建高层次、高水准的全球治理思想交流平台，并向社会发布高质量的全球治理研究报告，努力践行咨政、启民、伐谋、孕才的智库使命。
自2018年以来，中国人民大学全球治理研究中心连续四年入围由美国宾州大学“智库研究项目”（TTSCP）推出的、国际公认度最高的《全球智库报告》的“亚洲大国智库100强”。
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