张莉 | ​统筹发展与安全，防范化解地方政府债务风险——专题导语

统筹发展与安全，防范化解地方政府债务风险

——专题导语

文/张莉

中山大学国际金融学院张莉教授

近年来，“土地财政”收入下降明显，中国地方财政可持续性和地方政府债务风险受到广泛关注。2023年《中央政府工作报告》两次提及防范化解地方政府债务风险，指出“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”。统筹发展与安全，防范化解地方政府债务是重中之重。因此，全面深入地认识地方政府债务的规模、成因和影响进而寻找破局之举，其现实紧迫性不言而喻。尤其在高质量发展阶段，优化地方政府债务治理的重要性愈发凸显。总体而言，若要让政府债务充分发挥乘数效应，助推经济高质量发展，需要同时从两方面发力：即合理运用政府债务的杠杆作用以及科学防范政府债务的潜在风险。然而，当前我国地方政府的债务管理现状不容乐观。一方面，由于概念和统计口径上的模糊，地方政府的债务存量依然没有清晰的界定和准确的测算。另一方面，政府以及学界对地方政府债务给经济系统造成的风险及其作用机制的认识不够充分，从而使得相关政策的制定缺乏理论依据。优化地方债务治理是贯彻“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一理念和创新社会治理体系的关键举措。科学合理处置地方债问题需要坚实的学术研究作为支撑，尽管目前关于地方债的研究已十分丰富，但仍然有待深入挖掘。

本期专题收录的三篇文章分别从不同类型不同地区地方债存量和风险的系统测算、地方债对实体经济特别是微观企业的经济影响以及中央约束地方政府举债行为的政策效果这三个逻辑递进的视角出发，对当前地方债的突出问题进行了理论探讨和实证分析。这些研究进一步深化了对中国地方政府债务问题的研究，为创新我国地方债治理提供了理论价值和政策参考。

经济增长需要合理的债务水平作为支撑，但过多的债务积累又会给经济系统带来风险。因此如何平衡好“稳增长”与“防风险”这两大目标是我国经济复苏过程中需要重点回答的问题。《结构性去杠杆视角下的地方政府债务风险防化》一文对近年来我国不同地区、不同类型的地方政府性债务存量以及债务风险的结构性特征进行了细致测算和详尽分析。在此基础上，文章发现分不同债务类型来看，显性的、纳入地方政府预算的地方政府债券扩张较慢，而包括城投债券、地方国企债务以及PPP明股实债等隐性的地方政府债务迅速扩张。此外，各类隐性的地方政府性债务的举债主体的基本面在持续恶化，从而加剧了这部分债务的偿债风险。分不同地区来看，与东部地区相比，中西部地区、尤其是西部地区的地方政府性债务的扩张速度更快、偿债风险更高。因此，文章认为若要统筹经济增长与债务风险可控这两大目标，中央政府可以采取结构性去杠杆的方案，即针对债务风险较高的债务类型和地区要侧重于“防风险”，而对于债务风险较低的债务类型和地区则可以适当扩张规模，以实现“稳增长”目标。本文的研究旨在以“结构性”的视角探讨我国地方政府性债务的风险，从而试图为防化我国地方政府性债务风险的同时实现“稳增长”提供切实可行的建议。

政府债务不仅会从宏观层面改变地方政府的税收征管、财政支出以及土地出让等行为，也可能对微观企业的生产决策与经营绩效产生不可忽略的影响。特别在我国以银行为主导的金融体系下，银行贷款既是政府债务的重要组成部分也是企业的主要外部融资渠道，这意味着政府债务与企业投融资行为间可能有着天然的内在联系。当前我国实体经济中的一个突出现象是企业债务期限明显低于政府债务期限，且其长期贷款比例显著低于长期投资比例，即普遍存在“短贷长投”现象。那么，这种“短贷长投”现象是否与地方政府的举债行为有关？

对此，《地方政府债务对企业投融资期限结构的影响》一文试图从财政视角探究我国企业“短贷长投”现象的成因并厘清地方政府债务影响企业投融资期限结构的具体机制。使用面板固定效应模型和中国A股上市公司数据，该文的研究结论表明地方政府债务扩张显著加剧了企业短贷长投，且增加了企业风险。其内在机制是地方政府债务一方面直接挤占了企业长期信贷资源，另一方面推动了影子银行的发展，在释放短期信贷资源的同时加大了监管难度，从而加剧了企业短贷长投。该文的研究跳出了以往基于企业管理层行为、企业会计管理政策等因素的解释框架，发掘了企业“短贷长投”现象的财政根源。在当前地方政府债务尤其是隐性债务压力较大的现实下，文章的研究结论揭示了优化信贷和债务制度对于提升我国中长期资金配置效率的重要性，同时也为我国提高财政金融制度服务实体经济能力的后续改革提供了政策启示。

隐性债务的存在不仅使得地方政府的真实债务存量难以统计，也进一步放大了地方债的风险，原因之一在于地方政府有激励以上级救助预期为信用基础向融资平台提供“隐性担保”进而持续扩张债务。因此，打破融资平台背后的政府隐性担保是防范化解隐性债务风险的关键之举。从2017年4月底开始，中央政府陆续出台了一系列政策加强对地方融资平台违规举债的问责，这意味着相关责任人需要在事后救助中承担相应成本。中央政府的这一举债问责政策效果如何？能否削弱地方政府利用救助预期为融资平台提供“隐性担保”的动机？对此，《举债问责与隐性担保：来自城投债交易利差的证据》一文以财政部“50号文”作为自然实验，对隐性债务举债问责如何影响融资平台背后的政府“隐性担保”进行了实证研究。研究发现，举债问责使得城投债交易利差相对市场化运营的普通地方国有企业所发行的债券显著上升，且这种正向影响在债务置换规模较大、财政能力较弱的地区以及财务状况较差的发债主体所发行的债券上效果更明显，也即违规举债问责有效降低了上级救助预期所产生的“隐性担保”。文章的研究结果表明，为有效约束地方政府通过融资平台违规举借隐性债务的行为，在通过“开前门、堵后门”的方式加强融资平台管理的同时，强化对违规举债行为的问责十分必要。文章的主要政策参考价值在于其可以为中央政府后续进一步完善地方政府债务管理制度、加强隐性债务的防范化解提供施策方向和指引。总而言之，该文的研究对于建立与现代财政制度匹配的地方政府债务管理制度、构建权责清晰的央地财政关系有重要参考意义。

本专题的三篇文章分别从地方债规模与风险的事实描述与特征提炼、地方债对微观企业投融资的影响分析、中央规范地方举债行为的政策效果评估三个既相互关联又各有侧重的视角出发，对地方政府债务问题的现状、经济影响以及可能的应对之策进行了理论探讨和经验分析。研究结论对经济下行压力下如何合理确定地方债债务规模及科学管控地方债风险具有重要的现实意义。需要指出的是，对于地方债的研究仍然是一个值得深耕的领域，由于宏观经济条件处于动态变化中，本专题发表的研究成果只是特定时空下基于特定角度的分析。期待上述研究成果引发学界的深入研究和持续探索，在地方政府债务治理与风险防范方面涌现出更多高水平的研究成果，为我国财政治理现代化作出更多贡献。

载《中山大学学报(社会科学版)》2023年第4期

“财政金融协同下的地方政府债务治理”

责任编辑：周吉梅

推荐阅读

审核发布

初审：宋宇
审核：詹拔群、周吉梅

审核发布：彭玉平、李青果

关于我们