李晨：美英澳三边安全伙伴关系与核潜艇合作战略评估

CISS 清华大学战略与安全研究中心 2023-06-30

李晨

清华大学战略与安全研究中心特约专家、中国人民大学国际关系学院副教授

内容提要

基于长期的同盟关系和战略合作，面对新一轮大国竞争的战略需求，2021年9月，美英澳建立三边安全伙伴关系（AUKUS），并将帮助澳大利亚获取攻击型核潜艇作为首个合作项目。三边机制虽然着眼于军事技术与能力合作，但对于亚太军力平衡、美国军事部署和同盟体系战备等方面都有影响。核潜艇项目会产生核扩散风险，影响本地区海上军事态势，但也受到多种因素制约。

【关键词】：军事安全；美英澳合作；海上安全；核潜艇

2021年9月，美国、英国和澳大利亚正式宣布建立以军事科技与能力合作为中心的三边安全伙伴关系（AUKUS）（以下简称三边机制），并以美英向澳大利亚转让攻击型核潜艇技术，帮助澳大利亚建立攻击型核潜艇部队作为启动项目。三边机制启动半年以来，美英澳逐步推进核潜艇项目，同时也在扩展其他先进技术领域的合作。迄今为止，核潜艇项目仍然是三边机制的标志性合作。三边机制的设立及核潜艇项目都体现出大国竞争加剧背景下，美国通过盟友伙伴关系调整升级来创新竞争手段。这一调整趋势不仅影响亚太地区安全，还对美欧关系产生冲击。核潜艇项目可能产生的核扩散风险，已经受到广泛关注。此外，三边机制及核潜艇技术转让项目是美国等国应对军事竞争的重要举措。其军事影响尤其是对第一岛链周边的军事竞争主要方向的影响，都需进一步评估。

本文从以下四个方面进行评估。第一部分梳理当下三边机制特别是核潜艇计划的起源、规划与进展；第二部分分析三边机制的战略影响；第三部分探讨澳大利亚核潜艇在印太方向可能的使用方式；最后探讨三边机制和核潜艇技术转让项目面临的主要挑战。

一、起源与规划

美英澳三国合作基于现实，目的是应对大国战略竞争；也源于历史，三国有着丰富的海上合作经验。当下，三国正以核潜艇项目作为契机，密切军事安全捆绑。

（一）三边机制基于既有同盟关系，回应大国战略竞争需求

美英澳三国之间存在历史悠久的军事、情报和安全合作，如美澳新条约、北大西洋公约和“五眼同盟”等。基于传统的同盟关系，军事技术合作关系原本十分密切。根据美国国务院2021年9月14日发布的信息，近年来美国对澳大利亚重要的军售和技术援助包括“宙斯盾”系统、F/A-18E/F战斗机升级、“阿帕奇”武装直升机、MQ-9B无人机、最新型远程反舰导弹和M-1主战坦克等。同年9月22日，澳大利亚总理莫里森在与美国国防部长奥斯汀会见时指出，三边机制依托既有同盟关系，并与区域内其他机制形成互补。

美对华战略竞争的升级从两个方面推动三方新一轮军事合作的升级。美国认为中美军事实力差距不断缩小，竞争地理范围不断扩大。美国的传统东亚军事安全战略以美日同盟为支柱。由于日本的军事实力存在上限，美军在第一岛链外缺乏支撑，促使美国下决心进一步动员其他有潜力的盟友。澳大利亚一方面与美国已经有长期密切的社会文化联系和基于同盟的军事安全合作关系；另一方面在中美之间逐渐选边站，走向与中国对抗的前线，尤其是愿意增加军备对抗中国，是美国最适合争取的对象。2020年7月，澳大利亚国防部发布新的国防战略文件，强调大国竞争增加了大国战争爆发的可能性，澳大利亚围绕塑造有利态势、吓阻损害澳大利亚利益的行为和可信的军事反应三种需求，加强军事能力建设。英国虽然不是亚太国家，但与美澳的军事合作与同盟关系历史悠久且发达，希望强化美英特殊关系，增加在亚太的影响力。英国加入安全合作机制不仅可以使其多边化，而且在技术上也能实质性参与。

（二）美英澳在20世纪具有丰富的海上合作经验

美英澳在历史上针对大国竞争开展过两轮海上合作，增加了各方之间的互信，也为新一轮合作提供了一定的历史经验。两轮海上合作包括20世纪上半叶三方在太平洋的合作，以及冷战时期美英针对苏联的海上合作。

20世纪上半叶，英国海上霸权开始衰落，尤其是受到两次世界大战的冲击，对澳大利亚等英帝国在太平洋自治领的防卫力不从心；同时，美国迅速崛起为太平洋上首屈一指的海上大国，澳大利亚开始在安全上积极寻求与美国的合作。在第一次世界大战前，英国海军战略调整，主力收缩至英国周边。英国海军部要求澳大利亚等自治领出资建造战列巡洋舰、巡洋舰和驱逐舰，用于加强殖民地周边防卫，并在必要时加入英国海军作战。然而，澳大利亚虽然出资造舰，但拒绝将其交给英国海军用于英国本土周边。太平洋战争爆发前，美英澳针对日本的扩张展开海上对话与合作，并在太平洋战争爆发后并肩作战。太平洋战争初期，日本攻占香港、新加坡、马来亚、缅甸等英国殖民地表明，英国在太平洋的帝国防卫战略彻底失败。澳大利亚意识到，美国海上力量对其安全将发挥重要作用。因此，自20世纪上半叶起，海上安全成为美澳双边关系的特殊纽带。

冷战期间，美英针对苏联展开全方位的海上合作。核革命催生了两大阵营贯穿整个冷战的核军备竞赛。弹道导弹核潜艇成为双方战略核力量的重要组成部分，攻击型核潜艇对海上交通线和弹道导弹核潜艇的威胁引发各方重视。因此，水下军事斗争在冷战军事竞争中具有特殊地位。美国先后向英国转让核动力、潜射弹道导弹和声呐等技术，加强英国水下力量。美英海军攻击型核潜艇在苏联周边分工协作，在重要海区常态化巡航、掩护和策应己方弹道导弹核潜艇和水面舰艇，对苏联海军展开情报收集，并在反潜情报网和其他反潜兵力支援下，跟踪监视苏联弹道导弹核潜艇和攻击型核潜艇。

上述合作的成功取决于两个因素。一是共同威胁明确且紧迫，各方战略需求高度重合。第二次世界大战期间，美英澳对日合作的前提是日本直接威胁和进攻澳大利亚本土和美英在东南亚的殖民地。而当前的所谓中美战略竞争并未对澳大利亚和英国构成直接军事威胁。冷战期间，美英对苏联的海上遏制和威慑也是出于欧洲战争一旦爆发，美英国土安全和跨大西洋海上交通线将受到严重威胁的考虑。二是冷战期间美英技术与经验差距有限。20世纪50年代中期，美英核潜艇合作开始前，英国已经拥有核武器，而且已经依托其世界领先的潜艇技术和核技术，着手设计核潜艇。因此，美国向英国转让核潜艇技术，不仅能够加速英国核潜艇设计建造进度，而且英国迅速拥有和掌握核潜艇技战术后，基于丰富的水下作战行动经验，也有意愿有能力在欧洲周边和北约框架内，与美国形成平时与战时分工。

（三）美英澳以核潜艇技术为契机推动三边机制的建立

此次美英澳军事技术合作升级，尤其是核潜艇项目的展开主要依靠澳大利亚力推，美英积极响应。根据英国《金融时报》的深度报道，澳大利亚一是对2016年正式开始的与法国合作建造常规潜艇的项目进展不满：二是认为常规潜艇已经无法满足美对华战略竞争升级后澳大利亚的军事需求；三是希望强化与美国的盟友关系。澳大利亚向美国提出要求后，得到拜登政府积极回应。同时，澳大利亚还认为，美英在核潜艇相关技术合作上成果丰硕，邀请英国加入有利于提升合作水平。英国出于脱欧后增强印太影响力的考虑，也积极响应。澳大利亚可选的核潜艇型号包括美英现役型号中最新的“弗吉尼亚”级和“机敏”级，甚至可能获得两国正在研制的下一代核潜艇，也可能根据澳大利亚需求单独设计。三方预计用18个月的时间确定核潜艇合作的具体方案。

核潜艇合作在规划和准备工作上已取得一定进展。一是三方签订了相关的信息交换协议；二是三方工作团队开始就核潜艇项目的组织、人员配备和工业能力发展等具体事项展开商讨；三是澳大利亚开始在人才培养、基地选址和建造设施规划等方面展开初步工作；四是各方明确了防扩散的要求，并且和相关国家与国际组织进行商讨。

澳大利亚的核潜艇计划如果实现，将增加中长期美国同盟体系在西太平洋等方向的水下能力。当前美国海军攻击型核潜艇规模为50艘，如含巡航导弹核潜艇则为54艘。太平洋舰队下辖攻击型核潜艇21艘，巡航导弹核潜艇2艘。其中，直属第七舰队、以关岛为母港的4艘。根据美国海军2021年6月发布的长期造舰规划，攻击型核潜艇总量将增至70余艘，增幅约为40%。即使这一目标达到，受维护保障和训练等因素影响，特定时期美国在西太平洋实际部署的核潜艇数量仍然有限。澳大利亚计划建造和装备至少8艘攻击型核潜艇，应超过未来美国第七舰队直辖的潜艇数量，这意味着美国同盟体系在西太平洋和东印度洋常驻核潜艇数量翻倍，能够对地区海上安全态势产生一定影响。

二、三边机制的战略影响

三边安全合作的战略影响主要表现在三个方面。一是填补美国印太战略中军事合作创新机制的空白，与其他伙伴关系与合作机制形成互补，加速美国和盟国军事融合，进而对大国竞争形成新的压力和动力。二是通过在美国同盟和伙伴间扩散先进军事技术，调整和优化美国军事部署，加剧战略竞争和军备竞赛。三是推动跨大西洋安全关系的调整。

（一）三边机制填补美国印太战略中军事合作创新机制的空白

美对华战略竞争和美苏冷战竞争存在明显差别，导致美国传统的亚太同盟难以满足美国对华战略竞争的需求。苏联在冷战的主要方向——欧洲，主要对美国及其盟友构成军事挑战，而意识形态的竞争又以国内发展为基础。因此，美国在冷战时期欧洲方向主要依靠北约体系对苏联及华约集团形成军事威慑，为欧洲盟友的国内发展和与美国的经济社会融合提供条件。美国当前与中国在政治、外交、安全、技术和经济等多个领域展开竞争，而且多数亚太国家不仅不把中国视为严重军事威胁，还与中国保持较为频繁的经济社会交流。因此，美国在中国周边无法建立北约式的多边军事同盟。纯军事同盟也难以应对其他领域的竞争。

近年来，美国超越传统双边军事同盟体制，联合日本、澳大利亚和印度，不断升级“四国机制” （QUAD）。“四国机制”的特点是包括了美国在印太区域所有能动员的影响力最大、实力最强的国家。拜登政府上台后，“四国机制”的议程聚焦在地区层面与中国展开影响力竞争，包括强调中国挑战，推动供应链重构，并提供公共产品。2021年9月24日，四国领导人举行首次线下峰会，议题涉及疫情防控、科技合作、基础设施建设伙伴计划、外空和网络安全、人文交流和教育合作，以及亚太安全和阿富汗问题的协调。“四国机制”的局限性在于，成员在军事安全方面具体关切重合度不高，聚焦对华军事竞争的合作尤其是机制化的潜力有限。因此，在四边峰会前的吹风会上，拜登政府高官将该机制定位为“印太主要民主国家的非正式聚会”。

三边机制一定程度弥补了“四边机制”在军事领域的缺失，展现出美国印太战略中军事合作机制的创新。美国已经不再把中国视为“反介入”和“区域拒止”领域作战层面的挑战者，而是认为中国军事现代化取得的进展在美对华竞争中将转化为长期的战略挑战。自奥巴马政府以来，美国的军事应对主要是自身军事部署的调整和现代化加速，以及强化既有同盟体系。三边机制在形式上实现了围绕印太安全问题，美国在印太内外的关键盟友间的机制化联动；在实质上，重视通过最新技术的转让与合作，快速提升美国盟友的军事实力，加快美军和相关盟军在作战体系上的融合，巩固和扩大美国同盟体系的军事优势。

三边机制对于澳大利亚和英国的影响不同。澳大利亚通过这一机制升级和强化了与美国的安全关系，同时也可能通过机制化的安全合作和技术转让带动国内产业升级和经济发展。但是，澳大利亚军事实力提升对其在南太平洋的地区地位没有显著影响，因为南太平洋国家并不认为面临外部军事威胁，需要他国军事保护。而澳大利亚积极加入军备竞赛和战争准备，甚至会损害其周边地区和国家的利益，进而对其自身产生负面影响。对于英国而言，三边机制彰显了美英特殊关系，以及英国作为欧洲国家在印太地区的特殊地位。英国海军参谋长接受美国海军学会专访时指出，三边机制不需要多国之间反复磋商，有利于三方快速决策，而且能干大事。三边机制也为英国在印太地区拓展影响力，尤其是安全合作提供了更多支撑。在英国看来，有助于巩固其脱欧后的国际地位。

（二）三边机制通过技术转让和优化军事部署影响地区军力平衡

三边机制在核潜艇以外的进展同样会对地区军力平衡带来影响。一是美英向澳大利亚提供比攻击型核潜艇敏感度更低，短期内更容易消化吸收，并对亚太产生影响的军事技术，包括采用人工智能技术的无人海空作战平台、太空和网络军事能力等。2020年，美国防务智库战略与预算评估中心总裁提出，如果澳大利亚向美国求购下一代B-21隐形战略轰炸机，美国应当积极考虑。此举不仅能此举不仅能增加澳大利亚军事能力，还能降低新型轰炸机研发成本。澳大利亚前国防部副部长撰文指出，三边机制将开展的广泛技术合作，尤其是在网络、人工智能和外空等技术竞争的前沿领域的合作，长期来看比核潜艇项目更重要。2022年4月5日，美英澳首脑明确，三边机制将在水下无人系统、量子科技、人工智能与自主、先进网络技术、电子战、技术创新，以及敏感技术共享等领域展开合作。

二是随着合作的深化，澳大利亚帮助美国优化军事部署。美军印太作战体系面临的一大挑战是第一岛链愈发脆弱，而第二岛链提供的支撑相对薄弱。美国战略界非常重视澳大利亚位于对手反介入/区域拒止较密集的火力网之外，而且能够提供战略纵深，可以优化印太美军部署。因此，美国可以借助三边机制，在澳大利亚及其周边形成更完备的部署。例如，三边核潜艇项目的一个成果是澳大利亚具备美英核潜艇的维护与保障能力，能够为在西太平洋和东北印度洋活动的美国核潜艇提供更多支持。此外，澳大利亚认为安全环境持续恶化，可能允许美国在其本土和周边部署新一代陆基和空基远程常规精确打击平台和武器，如远程轰炸机和高超音速导弹等。2021年9月，美国和澳大利亚举行外长和防长对话，就澳大利亚加强对美国海空军部署的支持，以及为高烈度军事冲突提供后勤保障等问题达成共识。美澳在美军部署和支援领域的合作，会增强美国印太军事体系的韧性，增强其在南海等方向的军事主动权，一定程度弥补过于依赖美日同盟带来的短板，为第一岛链周边的军事斗争起到支撑作用。

（三）三边机制反映美欧对华协调困境

三边机制及核潜艇技术转让启动项目与英国和法国这两个美国主要欧洲盟友相关，影响了美国与欧洲盟友的关系。由于中国的全球影响与日俱增，尤其是与欧洲的经济与社会纽带不断加强，美国自特朗普政府开始，就不断动员欧洲盟友加入美国对华战略竞争。拜登政府上台后，欧洲国家基于自身对中国的误判以及对拜登政府的期待，进一步响应美国。尤其是2021年6月拜登访欧期间，美欧在多个场合强调应对中国挑战。欧洲对美国对华战略竞争的参与，不仅表现在本国限制中国的经济和社会影响，以及在涉华议题上攻击中国，还包括出台各自版本的安全或印太战略，并且与印太地区国家加强安全合作，派遣部分军事力量在本地区参与巡航和演训等军事行动。

三边机制的建立和核潜艇项目的启动给美欧对华战略协调带来冲击。一是三边机制只争取和吸纳英国这一个欧洲盟国参与，并且彰显美英澳之间特殊的历史和文化纽带，表明美国在对华战略谋划和实施中，并没有对欧洲盟友一视同仁。二是三边机制在酝酿和启动核潜艇技术转让项目的过程中，不就终止法澳常规潜艇合作项目与法国进行沟通和磋商，以既成事实迫使法国就范，严重损害法国经济利益和外交尊严。美英还违背了北约盟友对重大决策展开政治磋商的原则。

此轮互动也体现了美国在全球层面对华战略面临的困境。对美国来说，对华竞争需要欧洲盟友的参与，但在印太这一首要战略方向，多数欧洲盟友仅能有限参与。因此，在印太战略中，美国更加重视澳大利亚和英国等参与力度更大的盟友。对于欧洲来说，阿富汗撤军和三边机制的建立都表明，拜登在实质上并未结束“美国优先”，其外交团队也缺乏跨地区和跨议题的协调能力。欧洲在美国对华竞争战略中影响力有限。可见，虽然乌克兰危机强化了北约的战略地位，但在21世纪的大国竞争中，北约和欧洲丧失了其在冷战期间对苏竞争中独一无二的地位。欧洲国家也更加重视防止为美国对华竞争战略付出和承担风险，以免最后难以产生与之匹配的收益。2021年9月至2022年3月，美国在多个层级和领域向中国发出信号，双方展开包括元首视频会晤在内的多轮高层沟通和交流。这表明欧洲在对华问题上追随美国施压可能被美国“越顶”，进而损害自身利益。2021年10月6日，北约秘书长斯托尔滕贝格在访美期间接受媒体采访时，一方面表明三边机制对北约来说是好事，另一方面强调北约与中国虽然有分歧，但不是敌人和对手的关系。

三、澳大利亚核潜艇项目的防扩散和潜在军事影响

澳大利亚核潜艇项目是历史上首次有核国家向无核国家转让核潜艇技术，对防扩散体系产生消极影响。同时，核潜艇项目如果顺利完成，也将产生军事影响。分析三边机制核潜艇项目长期合作成果对地区军力平衡的潜在影响，需要评估澳大利亚攻击型核潜艇可能的使用方式。

（一）核潜艇项目对防扩散机制产生影响，带来风险

核潜艇项目对防扩散机制的影响包括三个方面。一是该项目开创有核国家向无核国家转让核潜艇的先例，其他国家可能效仿，进而加剧敏感军事技术的扩散和军备竞赛。二是澳大利亚希望借助该项目获取核动力技术，触及核不扩散机制监管盲区。海军作为舰船动力使用的核反应堆在当前核不扩散机制监管之外。目前，美英核潜艇反应堆使用的核燃料均为武器级高浓缩铀。如果澳大利亚引进美英相关技术，意味着其可能获取武器级核材料。如果澳大利亚从核反应堆中提取核材料并将其改作其他用途，现行防扩散机制将无法有效监管。三是攻击型核潜艇装备的远程对地攻击巡航导弹可能产生扩散风险。首先，美英澳均是导弹及其技术控制制度（MTCR）成员国，远程对地攻击巡航导弹及其分系统和生产设施在该机制中都属于不应批准转让的最敏感项目。其次，美英攻击型核潜艇装备的远程对地攻击型巡航导弹目前仅携带常规弹头，但冷战时期这类导弹携带过核弹头，美国也尝试开发新一代携带低当量核弹头的潜射巡航导弹。拜登政府在2023财年国防预算中不再对这一项目拨款，但受到美国军方抵制。如这一项目继续进行，完成并且转让给澳大利亚，则可能触及不扩散红线。

上述部分问题可以通过具体的制度来管控。例如，关于潜艇核反应堆问题，如采用全寿命堆芯，并且禁止澳大利亚处理，加上国际机构相应的监管措施，则澳大利亚无法通过核潜艇反应堆获得核材料。美国国内对潜射低当量核巡航导弹也有争议。如果美国停止该研发项目，这一问题自动消失；或者可以在正式合作协议中排除转让可能。2022年4月5日，美英澳首脑对三边机制进行评估后强调，核潜艇合作着眼于为澳大利亚提供“装备常规兵器的核动力潜艇”。

（二）核潜艇的技术优势

对澳大利亚海军而言，核潜艇的第一大技术优势在于核动力带来强大的自持力和续航能力。根据美国防务智库战略与预算中心2013年的评估，澳大利亚使用常规潜艇，一次巡航不超过50天，航速6.5节；如果使用核潜艇，一次巡航可在航速20节的条件下持续90天。常规潜艇能够在澳大利亚周边2000海里范围内的爪哇海和珊瑚海执勤20~30天，如果使用核潜艇则能延长至80天以上。南海中部距离澳大利亚伯斯海军基地约3000海里，从伯斯出发的常规潜艇仅能执勤11天，而核潜艇能达到77天。冲绳周边海域距离伯斯约4000海里，常规潜艇无法前往执勤，核潜艇能前往执勤73天。

核潜艇的第二个优势在于强大的火力和全面的功能。美军改进型“弗吉尼亚”级核潜艇可携带65枚鱼雷、反舰导弹、“战斧”巡航导弹和无人潜航器等兵器和平台。美国海军还计划2025年后在新批次“弗吉尼亚”级核潜艇上部署高超音速导弹。核潜艇相对于常规潜艇拥有更大的空间，除了装载武器系统外，也能保证更多声呐等态势感知、指挥控制、通信和电子战设备的安装和运行。此外，冷战期间美苏水下竞争的经验，也使美英重视将最近的静音和降噪技术不断应用于核潜艇，使之具有强大的隐身性能。

（三）澳大利亚核潜艇的三种使用方式及其影响

攻击型核潜艇由于续航时间长、隐蔽性强、功能和火力齐全，非常适合在对手反介入/区域拒止环境下长期相对独立地执行任务，包括侦察渗透、跟踪监视、反舰、反潜、对陆远程精确打击和支援特种作战等多种任务。澳大利亚核潜艇有三种不同的使用方式，即主要在其周边使用，和平时期参与西太平洋军事竞争和参与西太平洋作战行动，这将对地区军力平衡产生不同的影响。

第一种方式是，澳大利亚核潜艇主要在其周边发挥“区域拒止”作用。在美对华军事竞争仍然以第一岛链周边为重点的条件下，澳大利亚核潜艇的活动范围主要在本土周边海域，重点是制衡中国平时在澳大利亚周边的海上活动，防止中国战时从爪哇海和菲律宾海等方向南下，争夺澳大利亚周边制海权。这种做法首先可能强化澳大利亚支持美国，继续在一系列外交、经济和安全议题上与中国展开对抗的态势，同时巩固澳大利亚对其周边的影响，限制中国的影响。但是，这种部署方式与中国海空力量接触不足，对美制衡中国的影响有限。

第二种方式类似冷战时期的美英水下合作，即澳大利亚核潜艇和平时期配合美国，参与第一岛链周边的水下军事竞争。主要行动包括参与美国同盟体系对中国的侦察监视，例如对中国水面和水下力量日常巡航和演训的跟踪监视；在热点海域展示存在，与美国同盟体系的海空力量展开协作；做好应对可能产生的摩擦和危机的准备，愿意承担一定风险。这种情况下，澳大利亚核潜艇在特定区域能和美国及日本水面和水下力量形成一定分工。这些做法可提升美军在第一岛链日常反潜能力，并且能够策应热点方向和“灰色地带”的军事安全竞争，总体来看，增加美国在和平时期的水下竞争主动权。同时，这种使用方式将导致与中国海空力量的频繁接触，甚至产生摩擦，增加严重事故发生和升级的风险。

第三种方式是，第一岛链爆发美国参与的常规军事冲突，在美军指挥下，澳大利亚核潜艇进入战区，与美国及其他盟军协同作战。作战样式包括参与美军分布式海上作战，可以根据需要承担针对大中型水面舰船和海上交通线的布雷与反舰作战，针对常规潜艇、攻击型核潜艇甚至弹道导弹核潜艇的反潜作战，如装备“战斧”等对地攻击导弹，还能对陆上纵深固定目标进行远程精确打击，或者护送特种作战分队渗透和破袭岛礁等。如果澳大利亚下决心参加上述行动，则其核潜艇将完全融入美军水下作战体系，对西太平洋军力平衡产生直接影响。

攻击型核潜艇参与实战面临两重挑战。一是参与实战，特别是同盟和高烈度作战，对于盟国之间军事体系的融合程度、参战单位的战备和训练程度有比和平时期竞争更高的标准。作为核潜艇新手的澳大利亚海军可能需要更长时间才能达到相应战备水平。二是核潜艇虽然具备在高烈度冲突中长期和连续作战的性能，但这种作战样式从未经历过实战检验。迄今为止，核潜艇的战例都是在非对称优势下实现的，包括1982年英阿马岛战争中英国核潜艇跟踪并击沉阿根廷的老式巡洋舰，以及自1991年海湾战争到2017年叙利亚冲突，在牢牢掌握制海权的条件下，美英核潜艇发射对地攻击巡航导弹，打击弱小对手地面目标。然而，在大国冲突前沿的核潜艇，首先需要不断规避对方的监控和反潜兵力；其次在遂行反舰和反潜作战时，还面临攻击对象和周边其他对手反潜兵力的快速反击。承担对地攻击任务，也会增加暴露和招致反击的风险，而且大国对手对于巡航导弹的干扰与拦截能力更强。总之，在高烈度海空作战中，攻击型核潜艇的作战效能有待检验。

四、三边机制和核潜艇运用的战略顶层挑战

三边机制和核潜艇项目的局限主要有三方面。一是澳大利亚自身综合实力有限，制约军事技术合作和军事能力提升；二是澳大利亚参与核潜艇项目起点低，项目必然周期长、见效慢；三是核潜艇等武器平台的有效运用面临战略层面的挑战。

（一）澳大利亚自身条件制约三边机制和核潜艇技术合作

澳大利亚的人口基数、经济规模和地理位置等对其军事力量发展形成制约。当前，澳大利亚人口约为2546万人，与美国、日本和印度差距较大，也少于印度尼西亚等周边东南亚国家。人口基数也限制了军队规模。澳军现役兵力为58600人，其中陆军29500人，海空军各14000余人，2020年国防预算为313亿美元。除6艘潜艇外，澳海军水面主战装备包括3艘驱逐舰和8艘护卫舰。空军作战飞机共145架，其中战斗和攻击机89架。澳大利亚的军队规模虽然不影响其协助其他大国参与非战争军事行动和低烈度武装冲突，但严重制约其对周边以外投送兵力参与高烈度冲突的能力。美国陆军战争学院评估认为，澳大利亚仅有3艘驱逐舰和2艘补给舰适合长期远海作战，无法承受战损，难以独当一面。军事技术合作虽然可以提高澳大利亚军队的现代化和自动化水平，但技术革新带来的经费需求和支援保障体系对高素质人才的需求，仍是澳大利亚必须面对的挑战。亚太地区大国军事竞争加剧，各方都加大军事投入，加快技术应用，这也意味着澳大利亚参与这一进程的实际战略效果并不确定。

与冷战时期相比，当前美英对澳大利亚转让核潜艇面临核不扩散机制的一定制约，而且澳大利亚无论在核动力技术还是在潜艇制造与使用经验上起点都比较低，意味着核潜艇技术转让与消化周期漫长。澳大利亚上一代“柯林斯”级常规潜艇系与瑞典合作建造，从合作开始到6艘潜艇建造完毕持续十余年之久。澳大利亚与法国自2016年起合作设计建造新一代常规潜艇，迄今为止进展极为有限。澳大利亚并非海军大国，过去完全没有核潜艇设计、建造、维护和使用经验及相关硬件基础。2021年9月23日，美国海军作战部长指出，澳大利亚需要花费数十年时间建立工业基础，在海军内培养操作和保障核潜艇的人才队伍，此举绝非一朝一夕可以见效。即使澳大利亚希望直接批量购买美英潜艇也面临挑战。美英核潜艇部队自身也有较大的更新换代需求，而两国的产能都已经饱和。因此，如果美英为了让澳大利亚潜艇部队快速成军向其加速出售新艇，将影响美英潜艇部队现代化。

（二）核潜艇等敏感军事装备的使用面临顶层战略设计的挑战

与第二次世界大战和冷战相比，当前美英澳新一轮安全合作缺乏基于共同威胁的同盟战略顶层设计。英澳虽然在多个对华议题上追随美国，但并没有因为中美竞争而受到直接军事安全威胁。同时，英澳与东亚国家没有义务明确的同盟关系，也并非第一岛链安全议题的直接当事方。虽然在和平时期，英澳都愿意通过在第一岛链周边参加巡航和训练等行动支持美国，但它们与美国难以围绕整个西太平洋安全热点形成贯穿战争与和平的军事同盟体系。美英澳新机制强调军事技术和能力合作，可以暂时回避这一问题。但是，一旦澳大利亚核潜艇形成战斗力，美英澳决策者将不得不面对战略顶层设计的挑战。

澳大利亚获得攻击型核潜艇后，如果主要在其周边使用，将不需要美国、澳大利亚和其他相关方大幅调整战略顶层设计。但如果澳大利亚准备在平时和战时将核潜艇部署至第一岛链周边，参与美国对华军事遏制甚至战争，则需要对顶层同盟战略导向作重大调整。当前，美国与澳大利亚在军事与安全关系上的顶层设计，是1951年的美澳新安全条约。当时大洋洲并未成为美苏对抗前沿，条约虽然强调在太平洋地区遭受攻击时要共同应对，但军事义务并不明确。如同美国其他亚太同盟体系，美澳新同盟的特点也是盟友对美国的单向安全依赖。与北大西洋公约相比，美澳新条约并没有不断军事化和机制化。

澳大利亚自20世纪以来多次参加各种战争和军事干涉，但并未在大国冲突中充当过前锋。第一次世界大战期间，澳大利亚作为英帝国自治领成员，根据英国战略谋划和动员，出兵到欧洲和中东等方向参战，自身安全并未受到威胁。1939年第二次世界大战爆发后，澳大利亚再度作为英帝国成员派兵加入英军，在欧洲和北非参战。太平洋战争爆发后，澳大利亚遭受日本攻击，被迫参战。自朝鲜战争起，澳大利亚在美国领导下参与多场局部战争，但都充当主力，也未对其自身安全带来重大风险。

当前澳大利亚虽然已经积极参与美国印太战略和四国机制，但目前在军事上发挥的主要作用还是充当美英等在大洋洲的前哨、“副警长”。澳大利亚如果介入第一岛链周边军事危机与冲突并使用攻击型核潜艇，则在军事上成为美国在西太平洋的前锋。前锋的定位需要澳大利亚进一步融入美国的军事体系，与中国在所有方面进一步拉开距离，并且将直接承担本地区军事危机甚至大国冲突的风险和代价。

如果三边机制的顶层设计趋向备战，英国也将面临挑战。作为域外国家，英国的战略目标是通过推动和参与三边安全合作等机制在本地区增加影响、拓展利益，并配合美国应对中国的挑战，但并不希望卷入军事冲突和对抗。如果顶层设计转向备战，则不符合英国的利益。除非英国仅参与技术转让，让美澳将行动和作战问题完全纳入美澳同盟框架。不过一旦这样，又发挥不出多边机制的优势。

对美国来说，强化澳大利亚的军事能力，并将其整合到美国军事体系中，确实有利于改善美国在印太军事竞争中的地位，但也需美国做相应战略调整。一是美国需说服盟友伙伴，采用类似北约的集体防卫理念，将澳大利亚与第一岛链周边安全热点问题直接挂钩；二是如果美国期待澳大利亚在印太军事冲突中发挥直接且重要影响，除核威慑外，美国需为澳大利亚提供更多保护，如部署海空军和防空反导力量等。未来一个时期，如果美国印太军力规模难以突破上限，防御力量又分兵澳大利亚，那只会削弱不会增强美国印太军事优势。