乡镇政府查封场所和扣押财物的行为属于无效行政行为｜北京行政裁判观察

裁判要旨

查封场所和扣押财物的行政强制措施只能由法律、行政法规、地方性法规设定。因现有法律、行政法规、地方性法规未规定乡镇政府可以实施查封场所和扣押财物的行政强制措施，故乡镇政府实施查封并扣押的行为缺乏法律规范依据，属无效行为。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市顺义区人民法院行政判决书

案号：（2019）京0113行初5号

当事人信息

原告北京灵飞贝贝文化艺术中心，住所地北京市顺义区高丽营镇三村顺沙路19号2幢01室，统一社会信用代码91110113059282460Y。

法定代表人武娇娇，总经理。

委托代理人赵发光，北京奥肯律师事务所律师。

委托代理人骆雯娟，北京奥肯律师事务所实习律师。

被告北京市顺义区高丽营镇人民政府，住所地北京市顺义区高丽营镇，统一社会信用代码11110110000093286W。

法定代表人王秀刚，镇长。

委托代理人付军，北京市顺义区高丽营镇人民政府文化教育办公室工作人员。

委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京灵飞贝贝文化艺术中心不服被告北京市顺义区高丽营镇人民政府于2018年9月19日实施的查封、扣押行为，于2018年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，于2019年1月7日向被告北京市顺义区高丽营镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月18日公开开庭审理了本案。原告北京灵飞贝贝文化艺术中心的法定代表人武娇娇及其委托代理人赵发光、骆雯娟，被告北京市顺义区高丽营镇人民政府的委托代理人付军、马许到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年9月19日下午，被告组织有关人员将原告开办的亲亲宝贝双语幼儿园予以查封，并将清理出的幼儿园内的物品扣押至今。

原告诉称：

一、原告是合法民营经济主体，依法成立于2012年11月16日。原告的工商登记经营范围备注中已经明确，允许企业依法自主选择经营项目，开展经营活动，且开办学前教育社区办园点不属于本市产业政策禁止和限制类项目的经营活动，也不属于国家工商总局《企业经营范围登记管理规定》中第四条第一款规定的“法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的经营项目（即前置许可经营项目）”，而是属于该规定第五条第二款“前置许可经营项目以外的经营项目，企业登记机关根据企业的章程、合伙协议或者申请，参照《国民经济行业分类及有关政策文件、行业习惯或者专业文献登记的项目”，即允许一定程度上的先经营后登记，没有违反《企业经营范围登记管理规定》的强制性规定。目前，国家及教育行政部门在教育行政管理审批许可中，还没有对学前教育机构明确的审批管理许可办法的法律法规规定，更没有强制性限制规定，而且按照北京市教委关于印发《北京市学前教育社区办园点安全管理工作基本要求（试行）》的通知（京教学前〔2017〕4号）第三项的要求，“为贯彻落实《北京市第三期学前教育行动计划》，各区教育部门应联合乡镇、街道对现有的无证幼儿园进行排查，对条件较好的无证幼儿园给予支持和帮助，创设条件使其符合社区办园点的要求，并对社区办园点的举办者加强管理和引导，规范其行为。”原告于2012年9月1日开办了内设的学前教育社区办园点。经原告几年来不断努力提升该园点的办学品制和硬件设施，虽未经有关部门准许、对经营范围进行注册登记，但原告开办的幼儿园已经达到市教委有关开办学前教育社区办园点的各项条件和要求，属于“办园条件较好的无证幼儿园”，需要各级政府和有关部门给予“支持和帮助”、“创设条件使其符合社区办园点的要求”予以准许办园的范畴。在2018年5月之前，被告文教办副主任曾来园指导工作，提出原告可以办高档次、高收费园点的要求，足以说明原告办园的基本条件、标准是比较高的。此后他又态度截然相反，告知原告负责人说，原告开办幼儿园属于超范围经营，需要补办手续，不然就关停。原告之前曾多次提出过办园审批申请，未获准许。2018年6月，原告又到北京市顺义区教育委员会（以下简称顺义区教委）申请办理办园许可证。当时顺义区教委答复可以办理，但需要被告同意。原告又找到被告申请审批，但被告以高丽营镇现在已有好几个公立幼儿园、不需再办私立幼儿园为由限制市场竞争，拒绝为原告办理审批手续。原告的多次申请均遭到被告的无理拒绝。2018年7月，被告的高副镇长又以手续不全为理由，口头通知原告关停园点，原告当即提出申辩，主张手续不全的原因是由于被告没有正当理由无故不予办理手续造成的，但高副镇长仍以公立园已存在、不准开办私立园的限制市场竞争的理由，拒绝为原告审查办园许可证手续。2018年9月19日下午16时许，被告联合当地派出所、食药所、工商所、消防办、卫生等部门，共计100余人，开着大货车过来，在家长接孩子的时段围堵原告所在地大门和楼房，对原告进行强制执法。其未向当事人出具任何证件及行政强制处罚文件，把园点教职人员强制集中堵在一个房间内，限制人身自由，由保安看守，收缴手机，不准出入，也不让去卫生间；将幼儿及家长驱赶离园后，将教学用品用具、卧具、餐具、部分办公设备装车运走。之后，执法人员还将所有教室大门贴上盖有被告公章的封条，直接予以查封关停。被告整个执法过程仅向园长口头宣读了一段处罚决定，大致内容为幼儿园没有办学资质，予以关停。原告园点被关停后，造成当时在园300多个孩子无处安置，给家长带来极大的困难和不便。同时，因为被告的暴力执法行为，给孩子造成极大的心理伤害，也在家长心目中造成了极坏的影响。

二、被告的暴力执法行为存在以下违法情形：（一）被告主体违法，其没有行政强制执法的法定授权，也没有有权部门委托，属越权执法。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《企业法人登记管理条例》第三十条第一款规定，被告以超范围经营的理由，对原告予以关停、查封、扣押财物的行为属于没有相应行政处罚权、滥用职权的越权违法执法行为，被告无权作出工商行政处罚决定。（二）被告的暴力执法行为内容违法，原告的超范围经营问题不属于强制查封、扣押范围，强制查封、扣押没有法律依据。原告不属于《民办教育促进法实施条例》第十六条规定的任何一种不予批准的情况，完全具备设立民办教育机构手续的条件和资质。被告在不予批准的同时，从未向原告出具任何不予批准的书面审批意见。对符合《民办教育促进法实施条例》规定条件的主体不予准许并强制查封，没有任何法律依据，严重违法。原告办园手续不全不是违法行为，仅仅是经营范围登记的程序手续问题，需要相关部门进行核查和审批，被告在应该履行审批手续职责时，故意不作为，之后又以原告无手续为由处罚原告，肆意行使行政权力限制原告作为经营主体的正常经营和发展，违反了我国《反不正当竞争法》的有关规定，严重影响到了正常的市场环境和秩序。（三）被告的暴力执法行为对象违法，其对合法经营的民事主体合法开办学前教育社区办园点经营范围、注册手续瑕疵的问题，无权采取行政强制处罚、强行查封的行为，其应当采取创设条件、完善手续，使其符合社区办园点要求的整改措施予以处理。（四）被告暴力执法行为程序违法，其执法时没有出示有关行政机关批准文件和执法人员身份证件，没有当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利救济途径，没有听取当事人的陈述和申辩，不由分说，强行查封，没有制作现场笔录，并由当事人和行政执法人员签名或者盖章，没有制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，查封、扣押的期限超过了30日，没有出具任何处理意见和结果，执法过程违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条、第二十五条的规定。

被告的违法行为给原告造成了巨大经济损失，故起诉，请求法院确认被告于2018年9月19日对原告进行的行政强制查封、扣押执法行为违法。

原告在举证期限内向本院提交的证据是：

1.企业营业执照，证明原告有合法的营业执照，可以依法自主选择经营项目，且开办学前教育社区办园点不属于本市产业政策禁止和限制类项目的经营活动，也不属于前置许可经营项目。

2.法定代表人身份证复印件以及身份证明，证明原告法定代表人的身份。

证据1-2同时证明原告符合本案的起诉条件。

3.集体土地使用证。

4.房屋所有权证。

5.企业信用信息报告。

6.身份证复印件、户口簿复印件。

7.房屋租赁合同。

8.北京市从业人员健康证明。

9.照片。

10.录像光盘及文字说明。

11.购物票据。

12.学生及教师花名册。

证据3-12证明原告具有办园资质及人员资质，也有相应的场地、场所，软硬件设施齐全，属于条件较好的无证幼儿园，需要政府和相关部门的支持；证据10同时证明被告对原告进行了强制执法，原告符合起诉条件。

被告辩称：一、经核实，原告开办的“学校”未取得顺义区教委颁发的民办学校（园）办学许可证。二、被告未对原告的财物查封、扣押。经被告多部门的联合检查，发现原告不仅未取得办学行政许可，其在消防、应急疏散、公共卫生、人身防护、食品等多处存在安全隐患。除此之外，原告在未取得食品经营许可证情况下，为园内幼儿提供餐食，并且用未有运营资质的车接送幼儿。原告的上述诸多违法行为极易发生安全事故，为避免悲剧的发生，被告相关工作人员多次向原告开展思想工作，劝说其主动停止违法行为，并对其多次下发告知书，告知其违法行为的危害及后果，但原告迟迟没有落实。2018年9月19日，被告在配合有权执法部门到达原告现场后，告知其违法行为，将原告违法办学内的工具予以腾退，同时安排人力、车辆将场所内物品予以安置，并妥善存放。三、根据原告提交的证据显示，涉案地址所在房屋为北京文建毛针织有限责任公司（以下简称文建毛公司）所有，签订《租赁合同》的是齐广平与李群，现在原告除了在该地址实际经营以外，没有举证证明涉案地址的财产归原告所有，故原告不具有提起本案诉讼的主体资格。综上所述，被告清理物品的行为，系为避免发生安全事故，并非对原告物品的查封、扣押，故未对其合法权益产生实际影响，请人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告在举证期限内向本院提交了以下证据：

1.顺教函〔2017〕30号《北京市顺义区教育委员会关于核实高丽营镇人民政府辖区内校园依法办学（园）资质的复函》及附件，证明原告经营的幼儿园未取得办学资质。

2.告知书三份及通告，证明被告对原告的经营行为进行了劝解，多次要求原告停止违法行为。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据1-7、证据9、10和被告提交的所有证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明原告开办涉诉幼儿园的情况以及被告得知涉诉幼儿园未取得办学许可证后，要求原告自行关停、整改的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；但原告提交的上述证据不能证明原告具有办园资质，且属于条件较好的无证幼儿园，对该证明目的本院不予采纳。第二，原告提交的证据8、11、12与本案不具有直接的关联性，本院不予接纳。

经审理查明：

原告成立于2012年11月16日。2016年6月18日，原告的前任法定代表人宋美林与文建毛公司的股东齐广平签订了《租赁合同》，齐广平将文建毛公司所有的坐落在北京市顺义区高丽营镇顺沙路19号院内三层楼房出租给宋美林使用，房屋租赁期限为12年，自2016年6月1日至2028年5月30日。此后，原告在该楼房处开办了“亲亲宝贝双语幼儿园”，但未取得教育行政主管部门核发的办学许可证。

2017年5月16日，顺义区教委向被告作出顺教函〔2017〕30号《关于核实高丽营镇人民政府辖区内校园依法办学（园）资质的复函》，主要内容为：“贵镇政府《关于申请核实辖区内校园依法办学（园）资质的函》，我委于2017年5月16日收悉。经民办教育管理科认真核查，信函所列智慧门幼儿园等31家单位（具体详见附件）均未经顺义区教委审批，未取得顺义区教委颁发的民办学校（园）办学许可证。”该函附件所列31家幼儿园名单中，包括“亲亲宝贝幼儿园”（即原告开办的“亲亲宝贝双语幼儿园”）。

2017年7月19日，被告内设机构文教办公室向原告作出了《告知书》，内容是：“根据《顺义区非法幼儿园专项治理工作领导小组办公室》相关文件要求，高丽营镇政府组织镇文教办、安监科、食药所、综治办等相关部门对你幼儿园进行检查。你园未在顺义区教委备案，属于非法办园，同时在消防、应急疏散、公共卫生、人身防护、食品等处存在安全隐患，对幼儿身心成长构成威胁。现通知你园必须尽快自行关停，否则高丽营镇政府将予以取缔关停，特此通知。”

2017年8月8日，被告再次向原告作出《告知书》，内容是：“根据《顺义区非法幼儿园专项治理工作领导小组办公室》相关文件要求，高丽营镇政府组织镇文教办、安监科、食药所、综治办等相关部门对你幼儿园进行检查。你园未在顺义区教委备案，属于非法办园，同时在消防、应急疏散、公共卫生、人身防护、食品等处存在安全隐患，对幼儿身心成长构成威胁。现通知你园必须于2017年8月27日前自行关停，逾期未关停高丽营镇政府将予以取缔关停，特此通知。”

2017年11月27日，被告向原告发出《通告》，内容是：“经查发现你单位未经顺义区教委审批，未取得顺义区教委颁发的民办学校（园）办学许可证，且存在重大火灾隐患，不及时消除可能严重威胁公共安全。根据《中华人民共和国消防法》第五十四条和公安部《消防监督检查规定》第二十二条的规定，顺义区公安消防支队将依法对你单位进行临时查封。临时查封后，任何单位和个人不得擅自拆除封条或者使用被查封的场所和部位，违者将依照《中华人民共和国消防法》第六十四条的规定，处十日以上十五日以下行政拘留。责令你单位即日起立即关停。特此通告。”

2018年6月，被告第三次向原告作出《告知书》，内容是：“经高丽营镇人民政府、顺义区教委、高丽营工商所联合检查，你园目前存在超范围经营行为。现通知你处必须于2018年6月30日前进行整改，停止超范围经营行为，严格按工商执照规定的经营范围运营。逾期未整改，高丽营镇人民政府将协助有关部门予以执法关停，特此通知。”

2018年9月19日下午，被告组织人员和车辆，将亲亲宝贝双语幼儿园内的桌椅、床具等物品强行装车拉走，并在幼儿园教室和大门上张贴了加盖被告公章的封条。截止到本案庭审结束时，被告未将从幼儿园内拉走的物品返还原告。

原告认为被告实施了违法的查封、扣押行为，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。

裁判分析过程

本院认为：根据原、被告双方的诉辩意见及当庭陈述，本案争议的焦点问题有三：一、原告是否具备提起涉案之诉的主体资格；二、被告是否实施了查封、扣押的行为；三、被告实施的行为是否违法。

一、关于原告主体资格问题

被告认为原告未举证证明涉案地址的财产归原告所有，故其不具有提起本案的原告主体资格。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告系涉案幼儿园的开办者，被告将幼儿园查封，并将幼儿园内的物品拉走、扣押，致使幼儿园无法经营，被告实施的上述行为与原告具有利害关系，原告依照上述法律规定，当然具有提起涉案之诉的主体资格。被告认为原告不具有本案原告主体资格的意见，本院不予支持。

二、关于被告是否存在查封、扣押行为的问题

被告在答辩中否认对原告物品实施了查封、扣押行为，认为其行为只是将原告违法办学内的工具予以腾退，对于物品予以安置并妥善存放。本院认为，原告提出被告在涉案幼儿园的教室和大门上均张贴了加盖被告公章的封条，被告对此亦予以认可。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。该法第九条规定，行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。本案中，被告在涉案幼儿园教室和大门上加贴封条的行为符合上述法律条款中关于“行政强制措施”的定义，属于“查封场所”的行政强制措施，故被告对涉案幼儿园实施了查封行为。查封幼儿园之前，被告将幼儿园内的物品搬出，并用车辆拉走，至今未归还原告，且未作出“没收”等最终处理决定，其行为符合上述法律条款中关于“扣押财物”的表现形式。因此，被告否认其对原告物品实施了查封、扣押行为的意见，本院亦不予支持。

三、关于被告实施的行为是否违法的问题

《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修正）第六十四条规定：违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者工商行政管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律规定，即使本案原告存在违反规定擅自举办民办幼儿园的行为，亦应由顺义区教育行政部门等有关部门依法进行处理。而被告作为乡镇一级人民政府，并无此项法定职权。

《行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。该法第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。根据上述规定，查封场所和扣押财物的行政强制措施只能由法律、行政法规、地方性法规设定。本案中，因现有法律、行政法规、地方性法规未规定乡镇政府可以实施查封场所和扣押财物的行政强制措施，故被告查封涉案幼儿园并扣押幼儿园物品的行为缺乏法律规范依据，属无效行为。

另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，虽然原告的诉讼请求表述为“确认被告于2018年9月19日对原告进行的行政强制查封、扣押执法行为违法”，但因本案属于撤销之诉范畴，故本院应依法作出确认无效判决。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款、第九十九条第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告北京市顺义区高丽营镇人民政府于二〇一八年九月十九日对原告北京灵飞贝贝文化艺术中心开办的亲亲宝贝双语幼儿园予以查封及扣押财产的行为无效；

案件受理费五十元，由被告北京市顺义区高丽营镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

审判长     宋   颖

人民陪审员     宋淑英

人民陪审员     马淑贤

二〇一九年三月二十六日

书记员     黄    荣

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