信息公开告知书未援引具体法律依据属适用法律错误｜北京行政裁判观察

裁判要旨

适用法律、法规是否正确是判断行政行为合法性的一个重要方面，行政机关作出行政行为应当援引正确的法律依据。行政机关作出政府信息公开申请答复告知书仅告知信息不存在，未援引具体的法律依据，显属适用法律、法规错误。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：（2020）京03行终213号

当事人信息

上诉人（一审原告）朱昌飞，男，1978年3月21日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。

委托代理人王强，北京市中银律师事务所律师。

委托代理人鹿帅，北京市中银律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市朝阳区金盏乡人民政府，住所地北京市朝阳区金盏乡大街2号。

法定代表人陆闻宇，乡长。

委托代理人王航，男，北京市朝阳区金盏乡人民政府干部。

委托代理人王敬东，北京市长安律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人朱昌飞因诉北京市朝阳区金盏乡人民政府（以下简称金盏乡政府）政府信息公开答复告知一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初724号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人朱昌飞的委托代理人王强、鹿帅，被上诉人金盏乡政府的委托代理人王航、王敬东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2019年8月6日，金盏乡政府针对朱昌飞作出金盏地区办事处（乡政府）（2019）第10号-答《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉告知书），答复内容为：金盏乡政府于2019年8月6日收到朱昌飞提出的政府信息公开申请，要求获取：朝阳区金盏乡×度假村内，×高尔夫俱乐部以西，×西路以东，×南路以北，北京×有限公司所在地块（以下简称涉案地块）：1.该地块腾退拆迁依据的相关文件（含该地块腾退拆迁的原因、目的、法律依据及合规情况等）；2.该地块涉及的用地审查意见，如该地块涉及征收的相关文件；3.该地块建设项目的用地规划、相关项目的立项批准文件；4.该地块腾退拆迁方案及计划；5.该地块腾退拆迁的补偿方案、补偿标准、补偿明细及细则；6.该地块腾退拆迁、入户丈量、测量土地及地上建筑物的基础信息；7.其他涉及该地块腾退拆迁的信息的政府信息。经查，朱昌飞申请获取上述1-7项的政府信息不存在。

朱昌飞不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销金盏乡政府于2019年8月6日作出的被诉告知书，并责令金盏乡政府按照朱昌飞要求重新作出政府信息公开答复。

一审法院经审理查明，2019年8月6日，朱昌飞向金盏乡政府提交《北京市政府信息公开申请表》，申请金盏乡政府公开的政府信息描述为：朱昌飞是金盏乡×度假村内，涉案地块的业主，请金盏乡政府公开涉案地块的腾退拆迁信息，包括但不限于：一、该地块腾退拆迁依据的相关文件（含该地块腾退拆迁的原因、目的、法律依据及合规情况等）；二、该地块涉及的用地审查意见、如该地块涉及征收请公开征收土地的相关文件；三、该地块建设项目的用地规划、相关项目的立项批准文件；四、该地块腾退拆迁方案及计划；五、该地块腾退拆迁的补偿方案、补偿标准、补偿明细及细则；六、该地块腾退拆迁，入户丈量、测量土地及地上建筑物的基础信息情况；七、其他涉及该地块腾退拆迁的信息。提出申请方式及获取方式均为当面提交和领取。同日，金盏乡政府向朱昌飞作出金盏地区办事处（乡政府）（2019）第10号-回《登记回执》（以下简称10号登记回执）及被诉告知书，并向朱昌飞予以直接送达。

另查，朱昌飞于2019年6月20日向金盏乡政府提交《北京市政府信息公开申请表》，申请公开政府信息内容与2019年8月6日的申请内容基本一致。2019年7月8日，金盏乡政府通过乡数字档案搜索关键词“×腾退”、“×拆迁”、“×征收”的形式进行查询，结果显示没有相应信息。2019年7月12日，金盏乡政府作出金盏地区办事处（乡政府）（2019）第6号-答《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称6号告知书），告知朱昌飞申请获取的政府信息不存在。6号告知书与被诉告知书中仅系对涉案地块具体位置信息描述不一致。

再查，2019年8月1日，北京市朝阳区政府信息公开办公室（以下简称朝阳区信息公开办）向朱昌飞分别作出朝信息公开（2019）第208号-答《政府信息公开申请答复告知书》、朝信息公开（2019）第209号-答《政府信息公开申请答复告知书》、朝信息公开（2019）第210号-答《政府信息公开申请答复告知书》、朝信息公开（2019）第211号-答《政府信息公开申请答复告知书》（以下合称208号-211号告知书），针对朱昌飞申请公开涉案地块的腾退拆迁信息，包括但不限于：该地块腾退拆迁方案及计划；该地块腾退拆迁的补偿方案、补偿标准、补偿明细及细则；该地块腾退拆迁，入户丈量、测量土地及地上建筑物的基础信息情况；其他涉及该地块腾退拆迁的信息。答复为：该申请涉及信息属于清理整治农业观光园内违法违规建设非农经营类项目，相关信息由金盏乡政府掌握，朱昌飞申请的信息不属于北京市朝阳区人民政府公开范围，朱昌飞申请的内容建议向金盏乡政府咨询。

一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十七条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。本案被诉行政行为系金盏乡政府对朱昌飞作出的政府信息公开告知行为，朱昌飞系行政行为的相对人，有权对此提起行政诉讼，朱昌飞与案外人民事承租合同关系的履行情况并不影响其作为被诉行政行为相对人的法律地位，故金盏乡政府关于朱昌飞不具有提起本次行政诉讼的主体资格的意见缺乏依据，朱昌飞具备提起本次诉讼的主体资格。

根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据上述规定，金盏乡政府作为乡一级人民政府，具有负责北京市朝阳区金盏乡行政区划内的政府信息公开工作的法定职责。

对于公民提出的信息公开申请，受理的行政机关应认真对待，积极履行职责，依法开展审慎合理的调查核实工作，并按照规定作出答复。《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。本案中，金盏乡政府针对朱昌飞提出的政府信息公开申请作出了信息不存在的答复，但金盏乡政府的政府信息告知行为主要存在两个方面的违法之处：一是金盏乡政府作出被诉告知书的主要证据不足，未履行法定程序。朱昌飞分别于2019年6月20日和8月6日向金盏乡政府提出政府信息公开申请，虽申请事项基本一致，但因朱昌飞补充申请材料及申请内容，金盏乡政府按照两次不同的政府信息公开申请分别予以处理，即应分别履行相应法定程序，但金盏乡政府针对朱昌飞于2019年8月6日提出的政府信息公开申请，未履行任何实质性的调查和检索程序，在收到朱昌飞的政府信息公开申请当日，将之前作出的6号告知书中涉案地块信息进行补充后作出内容基本相同的答复，未履行必要法定程序，作出被诉告知书也缺乏相应的证据。二是金盏乡政府作出被诉告知书属适用法律、法规错误。适用法律、法规是否正确是判断行政行为合法性的一个重要方面，行政机关作出行政行为应当援引正确的法律依据。本案中，金盏乡政府作出被诉告知书仅告知信息不存在，未援引具体的法律依据，显属适用法律、法规错误。综上，金盏乡政府作出的被诉告知书主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。

国家建立政府信息公开制度的目的在于提高政府工作的透明度，促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，以此保障人民群众的知情权。本案中，朱昌飞以涉案地块存在腾退拆迁行为为由先后两次向金盏乡政府提出政府信息公开申请，但根据《腾退告知书》及208号-211号告知书中均可反映出涉案地块系清理整治农业观光园内违法违规建设非农经营类项目，不存在朱昌飞所主张的腾退拆迁项目，进而金盏乡政府不具有制作、获取朱昌飞所申请政府信息的可能性，故一审法院撤销被诉告知书后亦无判令金盏乡政府重新给予答复的必要性，故对于朱昌飞要求金盏乡政府重新作出政府信息公开答复的诉请事项，一审法院应予驳回。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决一、撤销金盏乡人民政府于2019年8月6日作出的被诉告知书；二、驳回朱昌飞的其他诉讼请求。

朱昌飞不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：一、一审法院认为上诉人就涉案地块申请信息公开的内容属于拆除违法建设，不属于腾退拆迁信息的理由不能成立。208号-211号告知书明确告知上诉人，上诉人申请的涉案地块腾退拆迁信息属于清理整治农业观光园内违法违规建设非农经营类项目，相关信息由被上诉人掌握。上诉人向被上诉人申请公开拆迁腾退时提供的《腾退告知书》是申请信息公开的依据，被上诉人如果理解《腾退告知书》属于拆除违法建设信息，实际也承认了拆除违法建设信息在上诉人申请的信息公开范围之内。二、上诉人依据208号-211号告知书申请信息公开，被上诉人应依法作出信息公开答复。两次申请信息公开的事实基础不一样，应分别作出答复。三、一审法院不判令被上诉人重新作出涉案政府信息公开答复事项，不具有事实和法律依据。根据《政府信息公开条例》第三十六条的规定，针对政府信息公开申请，行政机关必须作出答复事项。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，查清事实后予以改判支持上诉人一审诉讼请求或发回一审法院重新审理本案。

金盏乡政府同意一审判决，请求予以维持。

朱昌飞在指定期限内向一审法院提交如下证据：

1.视频光盘，证明2018年9月及2019年2月21日下午17点多，金盏乡政府两次组织相关部门进入朱昌飞房屋，对朱昌飞进行腾退、拆迁前的入户丈量；2.《腾退告知书》，证明朱昌飞被告知于2019年3月4日之前搬离现场并腾退房屋；3.《北京市政府信息公开申请表》，证明朱昌飞向朝阳区信息公开办申请公开涉案地块的腾退拆迁信息；4.208号-211号告知书，证明朝阳区信息公开办告知朱昌飞申请的涉案地块腾退拆迁信息属于清理整治农业观光园内违法违规建设非农经营类项目，相关信息由金盏乡政府掌握，并建议向被金盏乡政府咨询；5.《北京市政府信息公开申请表》，证明朱昌飞根据朝阳区信息公开办的答复，于2019年8月6日向金盏乡政府申请公开涉案地块的腾退拆迁信息；6.被诉告知书，证明金盏乡政府的答复告知明显与朝阳区信息公开办的答复相矛盾。

金盏乡政府在法定期限内向一审法院提交如下证据：

1.2019年6月20日《北京市政府信息公开申请表》，证明朱昌飞就讼争的相同内容提出过信息公开申请；2.邮寄凭证及邮寄查询记录，证明金盏乡政府于2019年6月21日收到申请并受理；3.《腾退告知书》，证明朱昌飞据此主张腾退拆迁及补偿信息没有依据；4.《土地租赁协议》，证明朱昌飞系向×度假村承租土地，该租赁合同己于2019年6月20日租赁期限届满且未续租；5.2019年7月8日乡数字档案信息查询页面截屏，证明经金盏乡政府查询朱昌飞所申请的信息不存在；6.6号告知书、金盏地区办事处（2019）第6号-回《登记回执》（以下简称6号登记回执），证明金盏乡政府于2019年7月12日作出了6号告知书，告知朱昌飞申请的政府信息不存在；7.朱昌飞签收记录，证明朱昌飞于2019年7月18日领取了6号告知书及6号登记回执，金盏乡政府在法定期限内对朱昌飞申请予以答复告知；8.2019年8月6日的《北京市政府信息公开申请表》，证明朱昌飞因6号告知书未具体表述其申请内容为×范围内相关土地内容而重复提出信息公开申请；9.被诉告知书、10号登记回执，证明金盏乡政府于2019年8月6日应朱昌飞请求重新作出了被诉告知书，告知朱昌飞申请的政府信息不存在，并对申请信息位置按申请表内容进行了表述；10.朱昌飞签收记录，证明朱昌飞于2019年8月6日领取了被诉告知书及10号登记回执，金盏乡政府在法定期限内对朱昌飞申请予以答复告知；11.208号-211号告知书，证明上述四份告知书的内容不能证明存在拆迁腾退，更不能证明所谓拆迁腾退信息由金盏乡政府掌握。

金盏乡政府以《政府信息公开条例》作为其规范性文件依据，用以说明其具有政府信息公开告知的法定职权，所作被诉告知书符合相应规定。

经庭审质证，一审法院对双方当事人提交的证据作如下确认：

朱昌飞提交的证据具备真实性，能够证明其提出政府信息公开申请、政府信息公开答复及腾退告知等情况，予以采纳；但视频光盘的内容不能证明金盏乡政府因腾退拆迁所进行的房屋丈量行为，《腾退告知书》及208号-211号告知书中均可反映出涉案地块涉及清理整治农业观光园内违法违规建设非农经营类项目的事项，不存在对涉案地块进行腾退拆迁的行为，故对朱昌飞的此项证明目的，不予采信。金盏乡政府提交的证据8-11系在作出涉诉政府信息公开告知行为过程中依法定程序制作、收集，符合证据的形式要件，能够证明针对朱昌飞的信息公开申请开展工作的情况，予以采纳；金盏乡政府提交的证据1-7具备真实性，虽与涉诉政府信息公开的申请事项之间存在关联性，但两次政府信息公开申请及告知行为并非同一行政行为，故不具有证明涉诉政府信息公开告知行为合法性的证明力，不予采信。

一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，金盏乡政府具有对朱昌飞的政府信息公开申请依法作出处理的法定职责。

《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。本案中，朱昌飞分别于2019年6月20日和8月6日向金盏乡政府提出政府信息公开申请，虽申请事项基本一致，但金盏乡政府按照两次不同的政府信息公开申请予以处理，即应分别履行相应处理程序，但金盏乡政府针对朱昌飞于2019年8月6日提出的政府信息公开申请，未进行调查核实，亦未履行检索查找程序，故金盏乡政府作出被诉告知书缺乏相应的事实根据。且被诉告知书仅告知信息不存在，未援引具体的法律依据，显属适用法律、法规错误。一审法院据此判决撤销金盏乡人民政府于2019年8月6日作出的被诉告知书，本院予以支持。

另，因《腾退告知书》及208号-211号告知书均可反映出涉案地块系清理整治农业观光园内违法违规建设非农经营类项目，不存在朱昌飞所主张的腾退拆迁项目，故金盏乡政府不具有制作、获取朱昌飞所申请政府信息的可能性，一审法院从减少循环诉讼、实质解决争议的角度认为撤销被诉告知书后无判令金盏乡政府重新给予答复的必要性，对于朱昌飞要求金盏乡政府重新作出政府信息公开答复的诉请事项予以驳回，并无不当。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人朱昌飞负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　　董　巍

审 判 员　　王　菲

审 判 员　　胡林强

二〇二〇年三月十日

法官助理　　任丹阳

法官助理　　武文慧

书 记 员　　赵俊飞

书 记 员　　刘琪蕊

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