房屋测绘报告是否属于政府信息公开条例调整的范围｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）张志成，男，1947年5月18日出生，汉族，户籍所在地天津市和平区。
被上诉人（一审被告）天津市住房和城乡建设委员会，住所地天津市河西区马场道211号。
法定代表人蔡云鹏，主任。
委托代理人刘洋，天津市住房和城乡建设委员会工作人员。
委托代理人侯一男，天津市住房和城乡建设委员会工作人员。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人王蒙徽，部长。
委托代理人袁媛，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
委托代理人黄敏，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
诉讼记录
上诉人张志成因诉被上诉人天津市住房和城乡建设委员会（以下简称天津市住建委）政府信息公开及中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）行政复议案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初970号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
案件基本情况
2019年5月13日，天津市住建委作出编号：DF20190314《关于对张志成同志依申请公开相关信息的答复告知书》（以下简称被诉告知），告知张志成：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称修订前的政府信息公开条例）的规定，现答复如下：依据修订前的政府信息公开条例第二条‘本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息’的规定，经核查，您所申请公开内容是天津市国土资源测绘和房屋测量中心（以下简称天津市测绘测量中心）受开发建设单位委托开展的市场服务行为，向其出具的房产测绘报告不属于修订前的政府信息公开条例调整的范围。”张志成不服，向住建部申请行政复议。住建部于2019年8月20日作出建复决字[2019]156号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持天津市住建委作出的被诉告知。
一审法院经审理查明：2019年4月17日，张志成向天津市住建委提交政府信息公开申请表，要求公开“天津市和平区唐山道64号房屋测绘报告”的政府信息。后，天津市住建委向天津市测绘测量中心核查涉案信息。2019年4月22日，天津市测绘测量中心答复称：“经核，张志成所申请的信息公开内容为我中心受天津市新华成物业置产有限公司委托开展测绘并向其出具的和平区贵都大厦房产测绘报告的部分内容。依市编办《关于成立天津市测绘测量中心的批复》明确：‘市国土资源测绘和房屋测量中心的主要职责是：开展国土资源测绘和房屋测量工作、所需人员经费自收自支。’国土资源测绘和房屋测量工作属于市场服务行为，我中心不具有行政职权。依据修订前的政府信息公开条例第二条的规定，张志成申请公开的信息不属于修订前的政府信息公开条例所指的政府信息。”2019年5月8日，天津市住建委作出延期答复告知书，延期至2019年5月29日前予以答复，并邮寄送达张志成。2019年5月13日，天津市住建委作出被诉告知书，告知张志成：“经核查，您所申请公开内容是天津市测绘测量中心受开发建设单位委托开展的市场服务行为，向其出具的房产测绘报告不属于修订前的政府信息公开条例调整的范围。”
张志成不服，向住建部提出行政复议申请。2019年5月28日，住建部作出行政复议提出答复通知书，要求天津市住建委对行政复议申请提出答复及相关证据材料。同年6月7日，天津市住建委作出答复意见。因案件情况复杂，住建部于同年7月23日作出行政复议延期审理通知书，告知张志成延期30日作出行政复议决定，并向张志成邮寄送达。同年8月20日，住建部作出被诉复议决定书，维持了天津市住建委作出的被诉告知，并向张志成邮寄送达。张志成亦不服，向法院提起行政诉讼，请求依法确认被诉告知违法，判决撤销被诉复议决定，本案诉讼费由被上诉人承担。
一审庭审中，天津市住建委陈述称天津市测绘测量中心系其事业单位，其对该事业单位并无监管职责；其不具有涉案房屋测绘的职责；其在履行职责过程中不会制作、获取或者保存涉案信息。
一审法院经审理认为，依据修订前的政府信息公开条例的相关规定，天津市住建委作为被申请的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请进行答复的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，住建部作为天津市住建委的上一级主管部门，具有相应的行政复议职责。
修订前的政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”。中共天津市委办公厅天津市人民政府办公厅关于印发《天津市住建委职能配置、内设机构和人员编制规定》（津党厅〔2018〕153号）第三条规定了天津市住建委的主要职责，其中并不包括房屋测绘职责。本案中，张志成向天津市住建委申请公开“天津市和平区唐山道64号房屋测绘报告”的政府信息。天津市住建委向其下属事业单位天津市测绘测量中心查询，天津市测绘测量中答复称“张志成所申请的信息公开内容为我中心受天津市新华成物业置产有限公司委托开展测绘并向其出具的和平区贵都大厦房产测绘报告的部分内容……国土资源测绘和房屋测量工作属于市场服务行为，我中心不具有行政职权。”在天津市住建委不具有房屋测绘职责，对天津市测绘测量中心亦不具有监管职责的情况下，天津市住建委对张志成的政府信息公开申请，在法定期限内告知其不属于修订前的政府信息公开条例调整范围，符合修订前的政府信息公开条例的相关规定。张志成所持有的和平区营口道贵都大厦3号楼底商户（室）面积汇总表，并非天津市住建委向其提供的，其据此认为其申请公开的信息属于天津市住建委应当主动公开的信息的主张，法院不予支持。
天津市住建委作出的被诉告知认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。同时，住建部收到张志成的行政复议申请后，依法履行了受理、延期、送达等法定程序。故，张志成的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回张志成的全部诉讼请求。
上诉人张志成不服一审判决，上诉至本院，请求依法确认被诉告知违法，责令被上诉人重新作出答复；撤销一审判决，依法改判；诉讼费用由被上诉人负担。其上诉理由为：上诉人于2019年4月17日提出的政府信息公开申请，该信息由天津市测绘测量中心制作、保存。依据修订前的政府信息公开条例第二条、第九条的规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，应当主动公开。上诉人所申请公开的信息，完全符合修订前的政府信息公开条例第二条的规定。被上诉人天津市住建委是天津市测绘测量中心的行政主管部门，依据中共天津市委办公厅津党厅〔2018〕151号（四）负责自然资源统一确权登记工作，贯彻执行各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。被上诉人天津市住建委于2019年8月8日向上诉人依法公开和平区营口道贵都大厦3号楼底商户（室）面积汇总表，足以证明被诉告知违法，一审判决认定事实不清、适用法律法规错误，依法应予撤销。
被上诉人天津市住建委、住建部对一审判决没有异议，均请求维持一审判决。
在法定举证期限内，天津市住建委、住建部、张志成均向一审法院提交了证据。其中天津市住建委向一审法院提交的证据如下：1.政府信息公开申请表，证明张志成向天津市住建委提交政府信息公开申请；2.天津市住建委依申请公开信息承办单、依申请公开答复会审意见单及《关于贵都大厦政府信息公开的办理情况报告》，证明天津市住建委对张志成的申请依法进行核查；3.延期答复告知书及送达凭证，证明天津市住建委依法作出延期答复并送达张志成；4.被诉告知及送达凭证，证明天津市住建委收到申请后，依法作出答复并送达；5.（2017）津01行终166号行政裁定书；6.（2018）津行终237号、238号行政裁定书，以上证据证明相关生效裁定认定张志成诉讼属于滥诉。同时，天津市住建委当庭提交修订前的政府信息公开条例作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。
住建部向一审法院提交的证据如下：1.行政复议申请书及邮寄信封，证明张志成向住建部提出行政复议申请，住建部收到了行政复议申请书；2.提出答复通知书，证明住建部依法要求行政复议被申请人作出答复；3.天津市住建委关于张志成行政复议案件的答复意见，证明行政复议被申请人依法向住建部作出了行政复议答复；4.行政复议延期审理通知书，证明住建部依法作出延期审理通知书；5.延期审理通知书邮寄信封及邮寄查询单，证明住建部依法向当事人送达延期审理通知书；6.被诉复议决定、邮寄信封及邮寄查询单，证明住建部依法向当事人作出并送达了被诉复议决定。
张志成向一审法院提交的证据如下：1.天津市不动产登记资料利用申请书、和平区营口道贵都大厦3号楼底商户（室）面积汇总表及3号楼首层平面图，证明二被上诉人作出的行政行为认定事实不清、适用法律错误，房屋产权证是根据测绘报告颁发的，有房屋产权证就应该有测绘报告；2.关于交换建设路1号部分非住宅房屋产权的请示；3.关于交换建设路1号部分非住宅房屋产权的批复；4.收费记录明细，以上证据证明天津市和平区唐山道64号（贵都大厦X号楼XXX室）建筑面积为24.5平方米，与法院生效判决认定不一致，明显存在造假；5.房地证和平字第XXXXXXXXX号房屋所有权证，证明张志成房屋建筑面积为33.99平方米，应属违法。
上述证据均经庭审质证，一审法院认为，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第五十四条的规定，张志成提交的全部证据，形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的法院不予采纳。天津市住建委提交的证据4中的被诉告知系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据5、证据6与本案被诉行政行为无关，法院不予采纳；其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采信。住建部提交的证据6中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；住建部提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采信。
上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
裁判分析过程
本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于，天津市住建委是否负有公开张志成所申请的政府信息的职责。
现行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号），已经于2019年5月15日起施行。鉴于天津市住建委作出被诉告知的时间是2019年5月13日，处于修订前的政府信息公开条例施行期间，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，本案应适用修订前的政府信息公开条例进行审理。
根据修订前的政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”。本案中，张志成向天津市住建委申请公开“天津市和平区唐山道64号房屋测绘报告”。参照《房产测绘管理办法》第十八条的规定，用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核，审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理。中共天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅关于印发《天津市住建委职能配置、内设机构和人员编制规定》（津党厅〔2018〕153号）第三条规定了天津市住建委的主要职责，其中并不包括房屋测绘职责，亦不包括不动产确权登记职责。因此，在张志成申请信息公开时，天津市住建委不负有房屋产权登记及房屋测绘职责。天津市住建委虽自认张志成申请公开的信息由其主管的事业单位天津市测绘测量中心所制作，但该中心与天津市住建委并非同一主体，天津市测绘测量中心的测绘行为不属于天津市住建委履行职责的行为。现亦无证据可以证明天津市住建委在履行职责过程中实际制作、获取过张志成申请公开的信息。因此，张志成申请公开的政府信息，不应由天津市住建委公开。
张志成申请公开的房屋测绘报告应当属于不动产登记材料，该信息是否属于修订前的政府信息公开条例调整的范围，应当由不动产登记机关作出判断，天津市住建委在被诉告知中认定不属于政府信息公开条例调整范围以及住建部在被诉复议决定中的相关认定不当，但由于前述原因，张志成关于天津市住建委应当制作、保存并应公开其所申请公开信息的主张不能成立。天津市住建委作出被诉告知的程序，以及住建部作出被诉复议决定的程序，经法院审查符合法律规定。一审法院判决驳回张志成的全部诉讼请求并无不妥。张志成的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张志成负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 乔 军
审判员 何君慧
审判员 范术伟
二〇二〇年六月二十三日
书记员 冯盼盼
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