行政执法人员未及时在有关笔录上签名属于程序轻微违法｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）北京绿冠生态科技股份有限公司，住所地北京市石景山区实兴大街30号院3号楼2层A-3223房间。
法定代表人董相伯，董事长。
委托代理人刘勇，北京绿冠生态科技股份有限公司职员。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区统计局，住所地北京市石景山区杨庄东路71号。
负责人王彦明，局长。
委托代理人刘璐，北京市石景山区统计局工作人员。
委托代理人刘宏力，大沧海律师事务所北京分所律师。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路18号。
法定代表人李新，区长。
委托代理人贾富强，北京市石景山区司法局工作人员。
委托代理人文沙，北京秉道律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京绿冠生态科技股份有限公司（以下简称绿冠公司）因诉被上诉人北京市石景山区统计局（以下简称石景山统计局）警告、罚款及被上诉人北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）行政复议案，不服北京市石景山区人民法院（2020）京0107行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人绿冠公司的委托代理人刘勇，被上诉人石景山统计局的委托代理人刘璐、刘宏力，被上诉人石景山区政府的委托代理人贾富强、文沙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院经审理查明：绿冠公司作为北京市石景山区内从事第三产业活动的限额以上批发和零售业企业法人单位，属于统计调查单位和经济普查对象。北京市统计局和北京市第四次全国经济普查领导小组办公室于2018年11月5日发出了《关于印发北京市第四次全国经济普查方案暨2018年统计年报和2019年定期统计报表制度的通知》（京统发[2018]108号），要求相关统计机构和统计调查单位对此认真贯彻执行。石景山统计局据此及时在辖区内组织召开了2018年统计年报和2019年定期统计工作布置会。绿冠公司不仅参加了此次工作布置会，而且实际领取并知悉了《北京市第四次全国经济普查方案暨2018年统计年报和2019年定期统计报表制度批发和零售业统计报表制度（限额以上调查单位用）》。
石景山统计局经过随机抽取，于2019年4月26日对绿冠公司做出《执法检查通知书》，决定依据《中华人民共和国统计法》（以下简称统计法）和《全国经济普查条例》，于2019年5月29日对绿冠公司2018年统计年报和2019年定期统计报表数据质量及统计基础工作情况进行日常统计执法检查，并于当日以拨打电话方式将《执法检查通知书》的内容通知绿冠公司。石景山统计局据此于2019年5月29日对绿冠公司进行了执法监督检查。两名执法人员在绿冠公司实际营业地当场出示了执法证件、送达了《执法检查通知书》，调取检查了该公司相关统计报表等资料，并制作了执法检查询问笔录、执法检查现场笔录、执法检查基本情况等。
在此次执法检查过程中，石景山统计局发现绿冠公司存在统计基础工作不规范、部分统计执法检查重点指标的上报统计数据与实际检查数据不符的情况，具体表现为：绿冠公司上报的“2018年《限额以上批发和零售业经营情况》（E604）中商品销售额本年（031）指标上报数为99270千元，检查数为97104千元，相差2166千元，差错率2.23%”；绿冠公司上报的“2018年《限额以上批发和零售业财务状况》（E603）中营业收入本年（3011）指标上报数为99270千元，检查数为97104千元，相差2166千元，差错率2.23%”。绿冠公司在检查现场确认了该单位存在上述违法行为的事实情况。
石景山统计局于2019年5月30日对绿冠公司上述违法行为决定进行立案，并在继续调查核实后于2019年7月22日采用召开局队长办公会的方式，对绿冠公司的上述违法行为进行了集体讨论。石景山统计局于2019年7月26日向绿冠公司送达了《行政处罚事先告知书》。绿冠公司向石景山统计局提交了书面申辩材料后，石景山统计局对绿冠公司的申辩进行了考量。石景山统计局曾拟于2019年8月8日做出行政处罚决定书，但因发现绿冠公司名称发生变更等，故拟于当日做出的行政处罚决定书并未最终实际送达。石景山统计局于2019年8月19日做出了石统执罚决字（2019）第0007号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定绿冠公司的行为违反《全国经济普查条例》第九条第二款的规定，已构成提供虚假经济普查资料的违法行为，依据《全国经济普查条例》第三十六条第一款第二项和第二款的规定，决定给予绿冠公司警告并处5000元罚款的行政处罚。石景山统计局于2019年8月22日向绿冠公司依法送达了被诉处罚决定。
绿冠公司收到被诉处罚决定后不服，遂于2019年10月17日向石景山区政府提交了《行政复议申请书》及相关行政复议申请材料。石景山区政府于当日予以受理，并于2019年10月18日向石景山统计局送达了《行政复议申请书》和《行政复议答复通知书》。石景山统计局于法定期限内向石景山区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料和法律依据。石景山区政府通过书面审查方式，于2019年11月28日做出了石政复〔2019〕56号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定石景山统计局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定。适用依据正确，行政程序程序合法。同时认定石景山统计局执法人员在现场检查时，未在相关笔录上及时签字存在瑕疵。石景山区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉处罚决定。后石景山区政府将被诉复议决定依法向石景山统计局和绿冠公司进行了送达。
绿冠公司收到被诉复议决定后仍不服，遂在法定期限内向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定以及被诉复议决定。
另查明，石景山统计局执法人员在2019年5月29日现场执法监督检查过程中，虽然制作了相关执法笔录等，但执法检查人员并未于执法检查过程中及时在相关笔录上签名。
再查明，绿冠公司的原名称为“北京绿冠草业股份有限公司”，该公司在2019年6月11日经工商行政机关核准名称变更为“北京绿冠生态科技股份有限公司”。
2020年3月27日，一审法院作出判决。该判决认为：根据统计法相关规定，石景山统计局作为本区人民政府统计机构，具有依法查处本行政区域内发生统计违法行为的法定职责。
根据《全国经济普查条例》相关规定，经济普查的目的是为了全面掌握我国第二产业、第三产业的发展规模、结构和效益等情况，建立健全基本单位名录库及其数据库系统，为研究制定国民经济和社会发展规划，提高决策和管理水平奠定基础。因此经济普查对象应当如实、按时填报经济普查表，不得虚报、瞒报、拒报和迟报经济普查数据，否则有悖于国家经济普查的目的。
绿冠公司已实际参加了统计机构组织的相关经济普查统计年定报工作布置会并实际领取且知悉了相关统计报表制度，但仍出现了本案中有关提供经济普查资料数据错误的行为。石景山统计局根据检查核实情况，对上述情况进行了确认，应当属于认定事实清楚，证据确凿。石景山统计局依据《全国经济普查条例》第九条第二款相关规定，确定绿冠公司上述行为构成提供虚假经济普查资料的违法行为，并适用《全国经济普查条例》第三十六条相关规定做出处罚决定，应当属于适用法规依据正确。石景山统计局在综合考量绿冠公司出现的多表种多指标差错情形、差错额、差错率等具体情节后，在《全国经济普查条例》第三十六条规定的处罚幅度内做出的处罚结果，不违反《北京市统计行政处罚裁量基准》第十二条相关规定，应当属于处罚结果适当。
《统计执法监督检查办法（2018年修订）》第二十二条规定：“统计执法监督检查机构在执法监督检查过程中，应当及时按规定制作执法文书，如实记录执法检查人员询问情况和检查对象反映的情况以及提供的证明和资料，由执法检查人员在有关笔录上签名。”本案中，虽然石景山统计局在实施执法监督检查前，已提前做出《执法检查通知书》并将通知书内容提前告知绿冠公司，两名执法人员在现场检查过程中当场向绿冠公司出示了执法证件、送达了《执法检查通知书》，调取检查了该公司相关统计报表等资料，并制作了相关执法笔录，在发现绿冠公司相关违法行为后及时进行了立案、继续调查核实、集体讨论研究等工作，在履行了行政处罚事先告知程序并听取了绿冠公司的陈述申辩意见后，最终做出了被诉处罚决定，但执法人员并未于执法监督检查过程中及时在相关笔录上签名。虽然执法人员于执法检查过程中没有及时在有关笔录上签名的情况并未对绿冠公司的权利产生实际影响，但是仍违反了《统计执法监督检查办法（2018年修订）》第二十二条相关程序规定，故应属于执法程序轻微违法。
石景山区政府做出的被诉复议决定虽然认定事实清楚，程序合法，且亦对石景山统计局执法人员在现场检查时未及时在相关笔录上签名的情况进行了指正，但仅对此认定属于瑕疵，且在复议结果中并未对其程序违法性进行确认，故应属于复议结果不当。
绿冠公司提出石景山统计局执法人员未在检查过程中及时在相关笔录签名的情况属于未遵守法定程序的诉讼意见，具有相关依据，法院予以采纳。但法院亦应指出，由于石景山统计局此项违法行为仅属于程序轻微违法，因此不能导致被诉处罚决定被撤销或无效的法律后果。进而，被诉复议决定虽复议结果不当，亦不能被撤销或无效。故对于绿冠公司据此提出有关被诉处罚决定应属于无效的诉讼意见，法院不予采纳。
由于石景山统计局并未于2019年8月8日最终实际送达相关行政处罚决定书，故对于绿冠公司提出的石景山统计局于2019年8月8日已做出行政处罚的诉讼意见，法院不予采纳。
绿冠公司提出的其它有关自身违法行为情节轻微、石景山统计局不应对其给予行政处罚等诉讼意见，由于既无充分证据予以证实，又无相关法律依据，因此法院不予采纳。鉴此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认被诉处罚决定以及被诉复议决定违法。
绿冠公司不服，上诉至本院，请求撤销一审判决,撤销被诉处罚决定，撤销被诉复议决定。其上诉理由主要为：1.石景山统计局在没有完成法定程序的前提下，出具被诉处罚决定，提供虚假证据，进行虚假陈述，属于严重违法行为，行政处罚无效。作为处罚重要依据的《执法检查询问笔录》《执法检查询问笔录》《执法检查现场笔录》等相关证据资料上的检查负责人、检察人员、检查日期既没有相关执法人员的签字，也没有加盖石景山统计局的公章，说明该局并未履行完成法定程序即作出被诉处罚决定。之后石景山统计局在上述证据上进行了补签，属于先出具处罚决定，后完成法律程序，程序不合法，丧失了国家执法机关的守法公信力。其向法院提供虚假证据资料的做法，使其提供的证据缺乏可信度，上诉人对石景山统计局提交的证据7、8、13均不予认可。石景山统计局的行为属于严重违法行为，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，依法应当撤销被诉处罚决定。且石景山统计局针对上诉人的行为先后作出了两份处罚决定，该两份决定仅是在被处罚人的名称上有所不同。该局在明知违法的情况下，仍然出具被诉处罚决定的性质恶劣，情节严重。2.上诉人的情节轻微，被诉处罚决定应当予以撤销。上诉人并非主观故意做出虚假申报，而是由于原会计人员采取了预估数据方式以及新会计人员交接工作后不清楚有预估数据等原因，且事件发生后，上诉人及时进行了整改。但石景山统计局没有遵循公正原则，未充分衡量原告行为的性质、情节、以及社会危害程度，简单粗暴、以罚代管、以罚代帮、以罚代防，与政府倡导优化营商环境的要求相违背。本案被诉行为是行政处罚，首先应当适用的法律是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法），其他的行政法规、规范性文件是行政处罚法的下位法。当二者对立时，石景山统计局不能用下位法来抵触和对抗上位法。根据《北京市统计行政处罚裁量基准（2016年版）》第三条、第十二条第一项的规定，上诉人的差错行为属于轻微。依据行政处罚法第三十八条第一款第二项的规定，应不予行政处罚。《统计执法监督检查办法（2018年修订）》第二十四条第四项、第三十四条第一项亦规定对于违法行为事实、情节轻微的，应不予处理或即行销案。被诉处罚决定亦认定上诉人的行为属于轻微差错，符合行政处罚法以及《统计执法监督检查办法（2018年修订）》关于不予处罚的规定，被诉处罚决定应当予以撤销。3.不当的行政处罚已经在《信用中国》网站可以查询到相关信息，对绿冠公司今后的投标工作造成重大不利影响。
被上诉人石景山统计局辩称：1.石景山统计局依据行政处罚法、《统计执法监督检查办法（2018年修订）》的规定履行吕相关程序作出被诉处罚决定。上诉人的企业名称在2019年6月11日即已经进行工商部门核准变更，但其未及时告知石景山统计局，故石景山统计局于2019年8月8日拟作出行政处罚决定书。在上诉人告知石景山统计局其名称变更的情况后，石景山统计局对于原拟作出的行政处罚决定书中上诉人的名称进行了修改，并送达上诉人。石景山统计局在对上诉人进行检查记录时完整地履行了法定程序，执法人员未及时在相关笔录上签名的情况，属于执法程序轻微违法，不足以影响执法的公正、完整。2.石景山统计局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，量罚适当。上诉人参加了石景山统计局组织的经济普查统计年定报工作布置会领取且知悉了相关统计报表制度，应确保统计数据的真实、准确、完整，但其上报的数据仍然出现了多表种、多指标差错。石景山统计局综合考虑上诉人违法行为的性质、情节等量罚因素，在裁量时严格按照《北京市统计行政处罚裁量基准（2016年版）》的相关规定，在法定量罚幅度内决定给予上诉人警告并酌定并处5000元罚款，量罚适当。上诉人主张其行为轻微，应当撤销行政处罚。但上诉人并未提交充分证据予以证明，其提交的法律依据也不足以支持其主张。上诉人所称因受到行政处罚所引起的相应后果，是其实施统计违法行为的结果，不应作为撤销行政处罚决定的理由。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人石景山区政府同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，石景山统计局、石景山区政府以及绿冠公司均向一审法院提交证据。其中石景山统计局提交的证据如下：1.《执法检查通知书》及其送达回证，证明该局依法履行了提前通知义务。2.统计执法证，证明检查人员具有执法资格。3.执法检查现场笔录，证明石景山统计局依法开展现场检查情况。4.执法检查询问笔录，证明石景山统计局现场依法询问情况。5.《执法检查基本情况》，证明绿冠公司对石景山统计局查实的事实进行同意确认的情况。6.《取证资料清单》及该清单中载明的相关证据材料，证明石景山统计局在现场检查过程中依法取证的情况。7.《违法行为立案呈批表》，石景山统计局对绿冠公司违法行为依法进行立案的情况。8.《第13次局队长办公会会议纪要》，证明石景山统计局依法对绿冠公司违法行为进行集体讨论的情况。9.《行政处罚事先告知书》及其送达回证，证明石景山统计局依法履行告知义务，保障绿冠公司的陈述、申辩权利。10.《对统计局统计执法检查的申辩材料》，证明绿冠公司陈述、申辩情况。11.《营业执照》《名称变更通知》，证明绿冠公司的名称变更情况。12.《工商登记基本信息》《名称变更通知》《变更（改制）登记申请表（一）（备案申请表）》《住所证明》，证明石景山统计局对绿冠公司名称变更的核实情况。13.《行政案件处理呈批表》，证明石景山统计局对被诉行政处罚依法进行审批情况。14.被诉处罚决定及其送达回证，证明被诉处罚决定的内容及送达情况。15.《北京市第四次全国经济普查方案暨2018年统计年报和2019年定期统计报表制度批发和零售业统计报表制度（限额以上调查单位用）》，证明2018年属于全国经济普查年份以及相关统计报表的相关指标情况。16.2018年统计年报和2019年定期统计工作布置会签到表，证明绿冠公司参加相关统计工作布置会，领取相关制度，知悉相关统计报表填报要求。
石景山区政府提交的证据如下：1.《行政复议申请书》《行政复议接待室行政复议申请收据》《当事人送达地址确认书》，证明石景山区政府收到绿冠公司提交行政复议申请材料的情况。2.《行政复议答复通知书》及其送达回证、石景山统计局提交的《行政复议答复书》及证据目录和法律依据，证明石景山区政府通知石景山统计局参加行政复议以及石景山统计局提交书面答复和证据材料和法律依据的情况。3.被诉复议决定及送达回证和投递结果查询截图，证明石景山区政府做出被诉复议决定的内容和依法送达情况。
绿冠公司提交的证据如下：1.2019年8月14日拍摄的《执法检查基本情况》，2.2019年8月14日拍摄的《执法检查询问笔录》，3.2019年8月14日拍摄的《执法检查现场笔录》，4.2019年8月14日拍摄的石景山统计局于2019年8月8日出具的《行政处罚决定书》，上述证据共同证明石景山统计局在违反法定程序的前提下就出具了被诉处罚决定的情况。
上述证据均经庭审质证，一审法院经审查认为：绿冠公司提交的证据4属于石景山统计局并未最终做出的行政行为，故该行政行为并不发生法律效力。绿冠公司提交的其它证据能达到其主张的证明目的，法院予以采纳。石景山统计局提交证据中的被诉处罚决定和石景山区政府提交证据中的被诉复议决定均属于被诉行政行为，不得作为证据。石景山统计局提交的证据3、证据4、证据5不能证明执法人员在现场检查时及时在相关笔录上签字的情况，但能证明其主张的其它证明目的，对于能够证明的情况，法院予以采纳。石景山统计局、石景山区政府提交的其它证据均能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。
裁判分析过程
本院认为：根据统计法第三十三条的规定，石景山统计局作为石景山区政府统计机构，具有对本行政区域内发生的统计违法行为进行查处的法定职责。
国家进行全国经济普查的目的是为了全面掌握我国第二产业、第三产业的发展规模、结构和效益等情况，建立健全基本单位名录库及其数据库系统，为研究制定国民经济和社会发展规划，提高决策和管理水平奠定基础。全国经济普查统计数据是为科学制定中长期发展规划，推进国家治理体系和治理能力现代化提供科学准确的统计信息支持。因此，经济普查对象应当如实上报经济普查数据。本案中，绿冠公司在全国经济普查中上报的《限额以上批发和零售业经营情况》（E604）中商品销售额本年（031）指标以及《限额以上批发和零售业财务状况》（E603）中营业收入本年（3011）指标存在差错。其行为违反了《全国经济普查条例》第九条第二款的规定，属于该条例第三十六条第一款第二项规定的“提供虚假的经济普查资料”的行为，依法应当受到处罚。石景山统计局根据绿冠公司上报经济普查统计报表两个表种以及两个指标出现差错、差错数额以及差错率，并考虑绿冠公司的经济规模及上述差错对经济普查基础数据的影响等因素，在《全国经济普查条例》第三十六条规定的处罚幅度内给予绿冠公司警告并处罚款5000元的处罚，具有事实依据，处罚幅度亦无不当。《北京市统计行政处罚裁量基准（2016年版）》第三条将“违法行为本身社会危害性轻微的”对应为C档，上述规定仅是就统计违法行为社会危害性轻重对违法行为进行划分，目的是规范行政处罚的自由裁量权。对于违法行为人的行为是否属于行政处罚法第二十七条第二款以及第三十八条第一款第二项规定的不予处罚情形，仍需要结合违法行为的情节以及危害程度等因素作出判断，并不能仅以统计违法行为属于C档，即认定该行为属于行政处罚法上述法条规定的违法行为轻微的情形。绿冠公司关于其行为轻微，依法应当不予处罚的相关上诉意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
石景山统计局2019年8月8日作出的行政处罚决定书并未送达给绿冠公司，该处罚决定书并未对外发生法律效力。绿冠公司关于石景山统计局针对同一违法行为先后作出两份处罚决定等上诉意见，缺乏事实依据，本院亦不予采纳。
关于石景山统计局作出被诉处罚决定的程序问题，一审法院已经进行了充分论述，本院经审查，同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。绿冠公司关于石景山统计局作出被诉处罚决定应属严重违法而应被撤销等相关上诉意见，本院均不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，确认被诉处罚决定以及被诉复议决定违法的结论亦正确，本院应予维持。绿冠公司的上诉理由均缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京绿冠生态科技股份有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 何君慧
审判员 张 悦
审判员 范术伟
二〇二〇年六月二十二日
书记员 苏 蒙
往期相关链接
动物性水产制品的标签未注明食用方法不属于标签瑕疵情形｜北京行政裁判观察