行政机关因新冠肺炎疫情耽误履责期限具有合理性｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）孙友，男，1968年4月2日出生，汉族，住北京市丰台区。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区丰台镇文体路2号。
法定代表人初军威，代区长。
委托代理人淳于茂兴，北京市丰台区民政局工作人员。
委托代理人贾思宇，北京市常鸿律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人孙友因要求履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
案件基本情况
孙友向一审法院提起行政诉讼，请求确认北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）对其2019年12月6日提出的履责申请未作出答复违法，并判令丰台区政府继续履行村务监督职责，监督北京市丰台区王佐镇佃起村村民委员会（以下简称佃起村村委会）公开其要求公开的村务事项。
一审法院经审理查明：孙友系佃起村村民。2019年11月21日，孙友向佃起村村委会邮寄《村务公开申请》，申请公开“2004年-2019年每届金岗盛大商贸有限公司的董事长、董事、经理的人名单，及上述人员从集体经济所得收益获取的工资、奖金和各种福利待遇、公司制定的各项资金的支出标准”。2019年12月6日，孙友向丰台区政府邮寄《履责申请》，请求丰台区政府责令佃起村村委会公开其要求公开的事项。丰台区政府于2019年12月7日签收。丰台区政府于2019年12月11日接到《履责申请》后转送北京市丰台区民政局（以下简称丰台区民政局）办理，丰台区民政局于2019年12月16日向北京市丰台区王佐镇人民政府（以下简称王佐镇政府）发送《关于王佐镇孙友的来信转送函》，要求王佐镇政府进行调查核实，并于2019年12月27日前将调查办理结果以书面形式报送丰台区民政局。王佐镇政府经向佃起村村委会调查核实，于2020年1月21日向丰台区民政局进行反馈《王佐镇关于村务公开申请的复函》。2020年4月16日，丰台区民政局工作人员与王佐镇政府工作人员到佃起村，就孙友申请的村务公开事项向佃起村村委会进行调查核实，并查看了佃起村村务公开栏。2020年4月9日，孙友因认为丰台区政府在法定期限内对其提出的履责申请未作出答复，遂提起本案诉讼。一审庭审中，孙友主张，丰台区政府履行村务公开监督职责的法定期限应为两个月。丰台区政府称，因新冠肺炎疫情防控工作需要，各村实行封闭管理，其无法进入佃起村进行调查履责，丰台区政府工作人员的主要精力也投入到防疫工作中，因此造成延误，属于不可抗力。孙友与丰台区政府一致认可，2020年4月23日，丰台区政府向孙友作出《丰台区人民政府关于申请人孙友〈履责申请〉的回复》（以下简称《回复》）并向孙友送达，主要内容为，丰台区政府已经向佃起村村委会作出《丰台区人民政府关于责令王佐镇佃起村村民委员会村务公开的决定》。
一审法院另查明，因新冠肺炎疫情，2020年1月24日，北京市启动突发公共卫生事件一级响应。
一审法院认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十一条之规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，丰台区政府具有依孙友的申请对其反映的事项进行调查核实以及在查明佃起村村委会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下，依法责令佃起村村委会公布相关村务的法定职责。
本案的争议焦点为，丰台区政府对孙友提交的《履责申请》至孙友起诉时未予答复是否属于超过法定期限未予答复的情形，即丰台区政府是否构成拖延履行法定职责。关于乡镇及县级政府接到村民要求履行村务公开监督职责申请后的履责期限问题，《村民委员会组织法》并未作出明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。根据上述规定，丰台区政府履行村务公开监督法定职责的合理期限应当为接到履责申请之日起两个月内。本案中，丰台区政府于2019年12月7日收到孙友的履责申请后，由具体承办机关丰台区民政局于2019年12月16日向王佐镇政府发送《关于王佐镇孙友的来信转送函》，要求王佐镇政府进行调查核实，王佐镇政府于2020年1月21日向丰台区民政局复函，但丰台区政府未在收到孙友履责申请后的两个月内对其作出答复。丰台区政府辩称，因新冠肺炎疫情影响，其无法对孙友申请履行村务公开监督职责的事项继续开展调查，属于不可抗力。因新冠肺炎疫情，2020年1月24日，北京市启动突发公共卫生事件一级响应。新冠肺炎疫情作为突然发生、造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，导致机关、企业事业单位、社会团体无法正常开展工作，属于不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，造成丰台区政府客观上无法正常履行村务公开监督职责，构成不可抗力。孙友请求丰台区政府履行职责的事项亦非保护其人身权、财产权等重大、紧急事项。因此，丰台区政府辩称因不可抗力耽误履责期限，具有合理性，对此不持异议。待疫情好转后，丰台区政府于2020年4月16日进入佃起村继续开展调查工作，针对孙友的申请事项于2020年4月21日向佃起村村委会作出《丰台区人民政府责令王佐镇佃起村村民委员会村务公开的决定》，并于同年4月23日向孙友作出《回复》，告知其以上调查处理结果。丰台区政府对孙友申请事项的调查处理并未明显超出合理期限，不属于消极违法不作为的情形。因此，对于孙友关于丰台区政府对其于2019年12月6日提交的履责申请在法定期限内未答复违法的主张，不予支持。
关于孙友请求判令丰台区政府继续履行村务公开的法定职责，监督佃起村村委会公开其要求公开的村务事项的主张。本案中，孙友和丰台区政府一致认可，丰台区政府已经于2020年4月23日作出《回复》，告知孙友已经向佃起村村委会作出《丰台区人民政府关于责令王佐镇佃起村村民委员会村务公开的决定》。在丰台区政府已经针对孙友2019年12月6日提交的《履责申请》作出《回复》的情况下，孙友诉请丰台区政府继续履行村务公开监督职责，监督佃起村村委会公开其要求公开的村务事项，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙友的诉讼请求。
孙友不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，《村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。根据上述规定，孙友作为佃起村村民，有权向丰台区政府反映该村村民委员会村务公开问题，丰台区政府负有对村民反映的村民委员会村务公开事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。本案中，丰台区政府虽于收到孙友《履责申请》后两个月内未对其作出答复，但该种情形系因新冠肺炎疫情影响，客观上无法对村务公开监督事项开展调查核实工作所致，构成不可抗力，属于违法阻却事由，故孙友关于确认丰台区政府对其履责申请于法定期限内未作出答复违法的诉讼请求不能成立。另据审理查明的事实，丰台区政府已于一审诉讼过程中作出责令村务公开决定并向孙友告知，履行了村务公开监督职责，孙友诉请判令丰台区政府继续履行村务监督职责已不具有事实基础。
综上，孙友的诉讼请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。一审判决驳回孙友的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙友负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 霍振宇
审 判 员 赵世奎
审 判 员 周凯贺
二〇二〇年十月十四日
法官助理 计 晨
书 记 员 路 陶
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