提请法律适用解释的合理性｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市朝阳区人民法院行政判决书
当事人信息
诉讼记录
原告夏欣（以下称原告）要求被告中国民用航空华北地区管理局（以下称被告）履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理了本案。原告，被告委托代理人王健、武勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2017年3月9日，原告以邮寄的方式向被告递交《举报国航违反<航班正常管理规定>》，举报中国国际航空股份有限公司（以下简称国航）不予开具航班延误证明，要求被告进行调查处理。
原告诉称，其于2017年3月9日通过顺丰速递向被告办公室提交了举报信（附信息公开申请），举报国航拒不向其出具《延误证明》的事件，并要求被告依法给予其行政处罚。被告工作人员回电确认收到信件，但是至原告起诉，仍然没有任何处理。原告认为，依据交通部《航班正常管理规定》第二十七条第二款的规定，国航有义务向原告及时出具延误证明，但其拒不向原告出具，应属违法。依据《航班正常管理规定》第六十条第三款的规定，上述行为应由被告纠正，并给予其行政罚款的处理，此外，依据《航班正常管理规定》第五十六条的规定，原告有权就此向被告提出举报，且被告有义务就此依法进行调查处理，并将处理结果向原告通报。本案事实清楚、简单，但被告迟迟不处理，已经超过60日法定期限，其不作为行为客观上纵容了国航的违法行为，侵害了原告的合法权益，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下称最高法法释[2000]8号）第三十九条第一款的规定，特向法院起诉，请求判令被告限期对原告2017年3月9日提出的举报进行调查、处理，并就处理情况给予原告答复。
原告在指定期限内向本院提交了如下证据材料：1、《举报国航违反<航班正常管理规定>》；2、邮寄单及查询记录；3、电子邮件回复截图，以上证据用以证明举报时间和举报事项。
被告辩称，一、该局自接到原告举报便积极履行法定职责，不存在原告主张的“迟迟不处理”、行政不作为的情形。第一，该局已依法对原告给予回复，并告知原告将与其做好及时沟通；第二，该局已经依法对原告举报的事实进行调查，向相关各方通过多种方式调查有关事实情况；第三，在调查过程中，因对《航班正常管理规定》中“航班延误”相关规定的解释与适用存有争议，该局已发函请求中国民用航空局（以下简称民航局）对此明确。二、原告基于最高法法释[2000]8号第三十九条主张被告履行职责超过法定期限，系对该条文理解有误，其诉讼请求适用法律错误。综上，该局已经履行法定职责，原告的诉讼请求没有法律依据，请求法院予以驳回。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
（一）履行法定职责的证据材料：
1、原告提交的举报材料，包括《举报国航违反<航班正常管理规定>》、电子邮件截图复印件、手机查询航班信息截图，用以证明该局收到原告的举报材料；
2、《民航局政府信息公开申请表》、《民航华北地区管理局政府信息依申请公开告知书》（HBCAAC-201701）、电子邮件截图,用以证明该局告知原告已受理其举报并开展相关调查工作；
3、《关于商请确认部分航班运行信息的函》（华北局发明电[2017]461号）；
4、《关于确认部分航班运行信息的复函》；
5、《关于对2017年3月2日国航CA965航班运行服务情况进行调查的通知》（华北局发明电[2017]604号）；
6、国航出具的《关于2017年3月2日CA965航班运行和服务情况的调查说明》及《关于二〇一七年三月二日CA965航班情况的调查报告》（国航股份[2017]225号）；
7、《关于明确<航班正常管理规定>有关问题的请示》（华北局发明电[2017]927号）；
证据3-7用以证明该局开展相关调查工作的情况。
（二）履行职责依据的规范性文件有：1、《航班正常管理规定》（交通运输部令2016年第56号）；2、《中国民用航空行政处罚实施办法》（中国民用航空总局令第116号）。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据材料，提交期限合法，具有真实性、关联性及调取的合法性，能够证明该局接受原告的举报开展调查工作的基本情况，本院予以采信；原告提交的证据能够证明其向被告提出举报的情况，本院亦予以采纳。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，原告于2017年3月9日向被告提交政府信息公开申请，随函一并邮寄《举报国航违反<航班正常管理规定>》及相关材料，称其乘坐国航2017年3月2日CA965航班（北京首都-法兰克福），该航班起飞准时但落地时间延误近1小时。原告通过电子邮件要求国航开具延误证明，国航答复航班正常不予开具。原告认为国航违反了《航班正常管理规定》第二十七条之规定，故向被告举报，要求：1、依法受理此举报，在60日内办结并向原告书面（电子邮件或信函）通报处理结果，向原告提供所有行政处理文件的复制件；2、依据《航班正常管理规定》第六十条之规定，给予国航行政罚款6万元处罚；3、向原告道歉；4、为原告开具延误证明，并注明真实延误原因。
2017年3月30日，被告作出《民航华北地区管理局政府信息依申请公开告知书》（HBCAAC-201701）并以电子邮件的方式送达原告，对原告提出的政府信息公开申请作出回复，同时告知原告该局已受理其举报，相关部门正在努力梳理核实事件信息，积极进行情况调查，认真研究处理工作，后续将及时做好沟通反馈。
2017年3月17日，被告向民航局运行监控中心发出《关于商请确认部分航班运行信息的函》（华北局发明电[2017]461号），请求该中心协助提供CA965航班于2017年3月2日运行的基本信息，包括航班计划和实际出港时间、航班计划和实际到港时间，确认该航班是否延误或取消以及相应的延误原因。2017年3月27日，民航局运行监控中心作出《关于确认部分航班运行信息的复函》，确认2017年3月2日国航CA965北京至法兰克福航班，北京首都机场计划离港时间02:40，法兰克福机场计划到港时间12:30，北京首都机场实际离港时间02:45，实际起飞时间02:52，法兰克福机场实际落地时间13:21，实际到港时间13:39，航班实际到港时间晚于计划到港时间69分钟。CA965航班飞行航路基本处于北纬40度至60度之间的西风带，自东向西飞行，春季后西风带风力较大，航班逆风飞行速度损失较多，因此该航班在北京首都机场离港正常，但依据《航班正常管理规定》第三条第二款，为延误航班，航班延误原因应为《民航航班正常统计办法》航班延误原因分类第一大类天气原因中的第八项：因高空逆风造成实际运行时间超过标准航段运行时间。2017年4月6日，被告向国航发出《关于对2017年3月2日国航CA965航班运行服务情况进行调查的通知》（华北局发明电[2017]604号），通知国航于2017年4月7日接受约谈。2017年4月6日，国航向被告提交《关于2017年3月2日CA965航班运行和服务情况的调查说明》，汇报了CA965航班于2017年3月2日运行情况及机上服务情况。国航认可未向本案原告出具延误证明，但由于该航班属于起飞正常、落地延误的情况，对于此种情况下航班延误证明的标准未明确，故未予出具。2017年5月5日，国航向被告报送《关于二〇一七年三月二日CA965航班情况的调查报告》，在2017年4月7日约谈基础上梳理有关情况，对CA965航班于2017年3月2日的运行情况、原告的投诉处理情况进行了说明。同时，国航认为从法律适用解释上来看，承运人承担延误证明的出具强制义务仅包括出港延误或取消，而不包括到港延误，因此该公司不存在拒绝开具和违反法律法规的情形。
2017年5月11日，被告向“民航局运输司”报送《关于明确<航班正常管理规定>有关问题的请示》，请求对《航班正常管理规定》执行过程中遇到的有关问题予以明确。至本案开庭审理时止，尚未收到就上述请示的回复。
裁判分析过程
本院认为，《航班正常管理规定》第四条第二款规定，民航地区管理局负责对所辖地区的航班正常保障、延误处置、旅客投诉等实施监督管理。因此本案被告作为地区管理局具有受理原告针对航班延误产生争议的投诉并进行调查处理的职责。
被告收到原告的举报后已正式受理并启动调查程序，本案争议的焦点在于被告履行职责的行为是否适当以及本案是否具备了作出处理以及给予原告回复的条件。对此本院认为，
第一，被告对原告投诉的处理流程合理及时，不存在拖延情形。被告及时受理了原告的举报，此后向航班运行监管部门及时了解国航CA965航班运行情况。此后，为进一步调查本案原告举报的事实情况，约谈了承运人即国航了解该航班运行服务情况。在获取了国航的说明和报告，及调查了解基本事实的基础上，认为法律适用存在争议，需进一步由有权机关予以解释，故提请请示等待回复。被告的上述调查处理程序合理、及时，并未构成拖延履责。
第二，本案提请法律适用解释具有合理性。本案系原告要求国航开具航班延误证明未果引发的争议，而开具航班延误证明的依据为《航班正常管理规定》第二十七条第二款，即“旅客要求出具航班延误或者取消书面证明的，承运人应当及时提供”。该条款系规定在“航班出港延误旅客服务”一节。从立法体系角度理解，该条款系对航班出港延误情况下承运人应承担的旅客服务的规定，是否还包括航班到港延误的情形，仍存在有权机关根据立法精神、立法目的及民航管理的实际需要进行解释的空间。由于该问题系规章在执行过程中产生的适用问题，且对条款的理解适用直接影响承运人和旅客双方的权利义务，并具有普遍适用意义，因此被告提请有关部门进行适用解释的做法是审慎的，且具有合理性，本院不持异议。
第三，行政执法应遵循法定程序要求，履行法定职责的时限属于法定程序中的因素之一。本案涉及的航班正常管理投诉事项，尚未规定有关旅客投诉举报处理的时限，因此不能认定被告的调查处理超过法定时限。而原告以最高法法释[2000]8号第三十九条的规定主张本案涉及事项的履责时限为60日，系对司法解释的误读，本院不予支持。同时本案的处理存在规章适用解释问题，在尚未得到有关机关回复的情况下，本案尚不具有作出最终结论和相关处理的条件。
综上，本院认为被告受理原告举报后的调查处理工作尚在进行中，原告的诉讼理由不能成立，故对其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
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