当事人不能同时起诉原行政行为和驳回复议申请决定｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 以复议不符合受理条件为由驳回复议申请的情形，是对行政复议申请的程序性驳回，没有对被复议的行政行为的合法性作出认定和处理，故既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为的情形，在性质上属于以明示方式的积极不作为。

2. 对于当事人既可以直接起诉原行政行为，也可以起诉驳回复议申请决定，但两种救济途径不能同时进行，而应选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉驳回复议申请决定，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销该决定，但撤销的效果必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。

3. 同时起诉原行政行为和驳回复议申请决定违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。也违反司法最终原则，造成针对同一个争议同时进行行政复议与行政诉讼两种法律程序，容易引发复议程序与诉讼程序之间的冲突。

4. 虽然相关法律规定并未明确禁止当事人同时起诉原行政行为和驳回复议申请决定，亦未明确规定其同时起诉后具体如何处理，但是因可能对当事人的合法权益造成侵害的实质上是原行政行为，当事人直接起诉原行政行为更有利于保护其合法权益，且有利于从根本上解决行政争议。此观点在最高人民法院(2019)最高法行申13691号行政裁定书的说理部分亦予以认可。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政裁定书

案号：（2020）京行终4102号

当事人信息

上诉人（一审原告）李振光，男，1972年6月7日出生，汉族，户籍所在地广东省河源市源城区。

委托代理人赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。

法定代表人刘昆，部长。

委托代理人韦薇，中华人民共和国财政部工作人员。

诉讼记录

上诉人李振光因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初272号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。李振光的委托代理人赵祖国，中华人民共和国财政部（以下简称财政部）的委托代理人韦薇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

李振光向一审法院诉称，2019年9月24日，其向广东省财政厅投诉查处广东天华华粤会计师事务所有限公司及注册会计师违反《注册会计师法》禁止性规定。广东省财政厅作出粤财监函〔2019〕26号《关于投诉广东天华华粤会计师事务所有限公司有关事项的复函》（以下简称26号复函），拒绝查处严重违法出具虚假不实审计报告的行为。2019年11月30日，李振光向财政部申请行政复议，请求依法纠正广东省财政厅不依法履行职责的错误。财政部作出财复议〔2020〕12号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）认为，广东省财政厅对会计师事务所及注册会计师的监督管理与李振光无行政法上的利害关系，不会对其合法权益直接产生影响，李振光的复议申请不属于行政复议范围，不符合受理条件，驳回了李振光的行政复议申请。李振光认为被诉复议决定明显违法，侵害了其合法权益。故请求撤销被诉复议决定；判令财政部履行法定职责，责令广东财政厅依法查处会计师事务所及注册会计师故意出具虚假的审计报告的违法甚至犯罪行为。

财政部向一审法院辩称，一、李振光同时起诉被诉复议决定和26号复函，不符合法定起诉条件，应予驳回。李振光不服26号复函，已于2020年3月19日（行政起诉状落款时间）以广东省财政厅为被告向广州铁路运输中级法院提起诉讼，请求该院确认26号复函违法，撤销26号复函，并判令广东省财政厅依法查处会计师事务所及注册会计师的违法行为等。广州铁路运输中级法院已受理该案，案号为(2020)粤71行初357号。李振光请求撤销被诉复议决定的诉讼请求，违反了一事不再理原则和司法最终原则。参照最高人民法院(2019)最高法行申9608号及(2019)最高法行申13691号行政裁定书的裁判意见，财政部请求裁定驳回其就被诉复议决定提起的诉讼。二、被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，请求裁定驳回李振光的起诉。

一审法院经审理查明，2019年11月14日，针对李振光的投诉，广东省财政厅作出26号复函。李振光不服该复函，于2019年11月30日向财政部提起行政复议，请求：1.撤销26号复函；2.责令广东省财政厅履行法定职责对广东天华华粤会计师事务所有限公司、谭毅松、何伟斌违法违规行为作出行政处罚决定；3.对广东天华华粤会计师事务所有限公司、谭毅松、何伟斌故意出具虚假审计报告涉嫌掩盖严重违法犯罪行为移送司法机关，依法追究刑事责任。2020年2月4日，财政部作出被诉复议决定认为，一、《中华人民共和国会计法》第三十一条第三款规定，财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督。《中华人民共和国注册会计师法》第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门、依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。财政部令第97号文件第四十八条第一款规定，财政部应当加强对省级财政部门监督、指导会计师事务所和注册会计师工作的监督检查。财政部令第97号文件第五十条第五项规定,省级以上财政部门应当将被实名投诉或者举报的会计师事务所列为重点检查对象，实施严格监管。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定,申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第二项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，天华华粤审字（2018）10807号审计报告系粤华事务所受郭某元的委托针对汇通公司出具的，没有法律法规或规章规定财政部门在对会计师事务所和注册会计师进行监管时应当对申请人的利益给予特别保护和考量。而且,在申请人与汇通公司原股东的民事争议中,审计报告只是作为诉讼证据使用，申请人的权利主张完全可以在该民事诉讼程序中依法获得救济。因此,广东省财政厅对相关会计师事务所及注册会计师的监督管理与申请人没有行政法上的利害关系，不会对申请人的合法权益直接产生影响。申请人请求撤销26号复函的复议请求不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围，也不符合复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。二、关于申请人提出的“责令被申请人对华粤事务所、谭毅松、何伟斌故意违法违规的行为作出行政处罚决定”的复议请求。该请求系要求财政部门基于维护行政管理秩序和公共利益的要求,为不特定市场主体提供一般性权利保护，该职责履行情况同样不会对申请人的合法权益造成减损。因此,申请人与被申请复议的行为之间缺乏法律上的利害关系。该项复议请求不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围,也不符合复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定,决定驳回申请人的行政复议申请。李振光不服被诉复议决定，诉至一审法院。

一审法院另查明，李振光针对26号复函向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求确认26号复函违法，并予以撤销；判令广东省财政厅依法履行法定职责，查处会计师事务所及注册会计师故意出具虚假的审计报告涉嫌严重违法违规行为。广州铁路运输中级法院已受理该案，案号为(2020)粤71行初357号。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。据此，以复议不符合受理条件为由驳回复议申请的情形，是对行政复议申请的程序性驳回，没有对被复议的行政行为的合法性作出认定和处理，故既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为的情形，在性质上属于以明示方式的积极不作为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。在上述情形下，当事人既可以直接起诉原行政行为，也可以起诉驳回复议申请决定，但两种救济途径不能同时进行，而应选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉驳回复议申请决定，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销该决定，但撤销的效果必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。同时起诉原行政行为和驳回复议申请决定违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。也违反司法最终原则，造成针对同一个争议同时进行行政复议与行政诉讼两种法律程序，容易引发复议程序与诉讼程序之间的冲突。

本案中，李振光针对26号复函向财政部申请行政复议，财政部作出被诉复议决定，以复议不符合受理条件为由驳回其复议申请。对此李振光针对被诉复议决定提起本案诉讼，同时针对26号复函向广州市铁路运输中级法院提起行政诉讼，该案件已经立案受理。虽然相关法律规定并未明确禁止李振光同时起诉被诉复议决定和26号复函，亦未明确规定其同时起诉后具体如何处理，但是因可能对李振光的合法权益造成侵害的实质上是26号复函，李振光直接起诉26号复函更有利于保护其合法权益，且有利于从根本上解决行政争议。此观点在最高人民法院(2019)最高法行申13691号行政裁定书的说理部分亦予以认可。经向李振光释明，其仍坚持同时起诉被诉复议决定，在李振光针对26号复函提起的诉讼已经广州市铁路运输中级法院受理的情况下，其提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回李振光的起诉。

李振光不服一审裁定，以一审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法等为由，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

财政部答辩认为一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确；被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审法院依法驳回李振光的上诉。

裁判分析过程

本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。在上述情形下，当事人既可以直接起诉原行政行为，也可以起诉驳回复议申请决定，但两种救济途径不能同时进行，应选择其一。

本案中，李振光针对26号复函向财政部申请行政复议，财政部作出被诉复议决定。李振光针对被诉复议决定提起本案诉讼，其同时又针对26号复函向广州市铁路运输中级法院提起行政诉讼，且该案已立案受理。鉴于可能对李振光的合法权益造成侵害的实质上是26号复函，李振光直接起诉该复函更有利于保护其合法权益，从根本上解决行政争议。经一审法院向李振光释明，其仍坚持同时起诉被诉复议决定。故在李振光针对26号复函提起的诉讼已由广州市铁路运输中级法院受理的情况下，再提起本案之诉不符合法定起诉条件，一审法院依法予以驳回，并无不当。一审法院的裁定理由充分，本院予以认同，不再赘述。

综上，一审法院裁定驳回李振光的起诉正确，本院应予维持。李振光的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　赵宇晖

审 判 员　支小龙

审 判 员　刘天毅

二〇二〇年十月十四日

法官助理　唐珊珊

书 记 员　周　晶

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