乡镇政府仅系《区内跨乡外迁户农用地确利协议书》的鉴证机关，并非该协议的签约当事人，该鉴证行为并不产生确认该协议合法有效的行政行为的法律效力，亦无法产生变更区县政府核发的农用地确权确利证书的法律效果。乡镇政府的鉴证行为亦非具体行政行为，当事人对此提起复议申请不符合《行政复议法》规定的受案范围。
上诉人（一审原告）骆淑华，女，1958年11月11日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。上诉人骆淑华因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初116号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。2019年10月10日，北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）作出朝政复字〔2019〕321号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：本案中，申请人认为被申请人北京市朝阳区崔各庄乡人民政府（以下简称崔各庄乡政府）利用非其本人签字的《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》变更有其本人签字的《朝崔农用地确权确利证书》（2004）第441号行为违法，但申请人向本机关提供的《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》系申请人与崔各庄乡北皋村农工商合作社签订，并非被申请人作出，亦非具体行政行为。因此，申请人提出的对该行为进行审查的复议申请不符合行政复议法规定的受案范围，其复议请求本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人行政复议申请。骆淑华不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令朝阳区政府重新作出复议决定。一审法院经审理查明，2019年8月12日，骆淑华以崔各庄乡政府为被申请人，向朝阳区政府当面提交《行政复议申请书》及相关材料，请求朝阳区政府“撤销《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》，一并审查崔各庄乡政府（朝崔政发[2005]3号文）崔各庄乡关于进一步明确农村集体经济组织成员身份的有关规定”。朝阳区政府审查后作出《行政复议限期补正通知书》，通知骆淑华“请针对被申请人对你作的具体行政行为规范你的复议请求，重新提交行政复议申请书一式两份”。2019年8月19日骆淑华提交补正后的《行政复议申请书》，其复议请求确认为“请求复议机关认定被申请人利用北皋村非本人签字的《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》变更了有本人签字的《朝崔农用地确权确利证书》（2004）第441号，侵犯申请人在北皋村农用地使用权，其行为违法”。同年8月22日，朝阳区政府作出《行政复议申请受理通知书》，决定受理骆淑华提出的行政复议申请，并邮寄送达给骆淑华。同日朝阳区政府向崔各庄乡政府作出《行政复议答复通知书》，并于当日送达崔各庄乡政府。2019年8月28日，崔各庄乡政府向朝阳区政府提交《行政复议答复书》及证据材料、法律依据等。2019年10月10日，朝阳区政府作出被诉复议决定，认为骆淑华的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的受案范围，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了骆淑华的行政复议申请，并依法送达给骆淑华和崔各庄乡政府。2019年10月13日骆淑华收到被诉复议决定后不服，于2019年10月25日向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼。北京市朝阳区人民法院于2019年11月28日作出（2019）京0105行初881号行政裁定书，将案件移送一审法院审理。一审法院判决认为，根据行政复议法第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为崔各庄乡政府的上一级人民政府，依法具有应骆淑华所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案中，朝阳区政府受理骆淑华的行政复议申请后，依法向被申请人崔各庄乡政府送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在崔各庄乡政府提交答复及相关证据后，朝阳区政府对复议案件事实进行了审查。行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，朝阳区政府于2019年8月22日受理骆淑华的行政复议申请，2019年10月10日作出被诉复议决定，审查程序符合上述法律规定。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，骆淑华向朝阳区政府提出复议申请，请求认定崔各庄乡政府利用北皋村非本人签字的《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》变更了有本人签字的《朝崔农用地确权确利证书》，侵犯其在北皋村农用地使用权的行为违法，根据骆淑华及朝阳区政府提交的证据显示，《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》系北京市朝阳区崔各庄乡北皋村经济合作社与农户代表签订，崔各庄乡政府并非协议的一方当事人，骆淑华亦没有证据证明崔各庄乡政府有侵害其权益的具体行政行为存在，故被诉复议决定认为《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》并非崔各庄乡政府作出，亦非具体行政行为，骆淑华的复议申请不符合行政复议法规定的受案范围，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回骆淑华的行政复议申请，并无不当。综上，骆淑华要求撤销被诉复议决定并责令朝阳区政府重新作出行政复议决定的诉讼请求和理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回了骆淑华的诉讼请求。骆淑华不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，上诉人既是北京市朝阳区崔各庄乡北皋村（以下简称北皋村）的劳动者，又是投资贡献者，依法享有相关权利，崔各庄乡政府非法参与、见证实施了北皋村伪造上诉人笔迹签订《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》，变更了上诉人依法取得的《朝崔农用地确权确利证书》，“确权确利”被变更为“确利”，剥夺了上诉人集体经济组织成员权利，使得上诉人变成了空挂户、外来户，导致财产损失。其二，一审法院违法引导上诉人变更诉讼请求，程序违法。故一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被诉复议决定；3.依法判令朝阳区政府利用北皋村非本人签字的《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》变更有其本人签字的《朝崔农用地确权确利证书》（2004）第441号，违法套用原版《中华人民共和国土地管理法》第十三条剥夺上诉人在北皋村的股权，并侵犯上诉人的土地承包经营权行为违法。朝阳区政府认为，一审判决正确，请求驳回上诉，维持一审判决。一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。另查，一审庭审期间，经法院释明，骆淑华将与其上述第三项上诉请求基本一致的诉讼请求修改为“判令朝阳区政府重新作出复议决定”。再查，涉案《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》显示的签约双方为“农户代表”和“乡（村）集体经济组织”“法定代表人”，另在“签订日期”下有“鉴证机关”“鉴证人”栏。本案中，“鉴证机关”处盖有“北京市朝阳区崔各庄乡农村合作经济经营管理站”印章，“鉴证人”处亦盖有个人印章。上诉人提及的“《朝崔农用地确权确利证书》（2004）第441号”核发机关为朝阳区政府。本院认为，根据行政复议法第二条、第六条的规定，公民、法人或其他组织只有针对具体行政行为提出的行政复议申请，方属于行政复议的受理范围。行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项同时规定，行政机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关有权决定驳回行政复议申请。本案中，骆淑华行政复议程序中明确的复议请求为“认定被申请人利用北皋村非本人签字的《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》变更了有本人签字的《朝崔农用地确权确利证书》（2004）第441号，侵犯申请人在北皋村农用地使用权，其行为违法”。但根据本案事实，崔各庄乡政府仅系《朝阳区内跨乡外迁户农用地确利协议书》的鉴证机关，并非该协议的签约当事人，该鉴证行为并不产生确认该协议合法有效的行政行为的法律效力，亦无法产生变更朝阳区政府核发的农用地确权确利证书的法律效果。故在案证据无法证明，崔各庄乡政府实施了骆淑华申请复议之行政行为。故朝阳区政府驳回骆淑华的复议申请，具有相应的事实及法律根据，程序亦未见违法情形。一审法院判决驳回骆淑华的诉讼请求正确，其对骆淑华诉讼请求的释明符合法律规定，不存在违反法定程序情形。骆淑华二审期间提出的第三项上诉请求，不属于本案审查范围。本院不予审查。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。骆淑华的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：二审案件受理费人民币50元，由上诉人骆淑华负担（已交纳）。设施农用地项目的信赖利益保护｜北京行政裁判观察
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