审计机关在审计过程中获取的基础性、辅助性材料属于过程性信息｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）韩晓鹏，女，1981年10月9日出生，汉族，住北京市海淀区。
上诉人（一审原告）常连庆，女，1970年9月30日出生，汉族，住北京市海淀区。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区审计局，住所地北京市海淀区西四环北路11号。
法定代表人王彩霞，局长。
委托代理人苏立杨，北京市海淀区审计局副局长。
委托代理人陈美竹，北京嘉观律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人韩晓鹏、常连庆因诉北京市海淀区审计局（以下简称海淀审计局）政府信息公开答复一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初93号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院查明：2017年7月3日，海淀审计局收到韩晓鹏、常连庆提出的政府信息公开申请，要求获取“海淀区审计局在温泉镇太舟坞村土地腾退工作跟踪审计中审核的关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等所有报审材料”的政府信息。2017年8月8日，海淀审计局作出海淀区审计局（2017）第2号-不告《政府信息依申请公开答复书》，以韩晓鹏、常连庆申请公开的信息涉及第三方太舟坞村经济合作社隐私，且第三方不同意向其提供为由，对上述信息不予公开。韩晓鹏、常连庆不服向北京市审计局提出行政复议。北京市审计局于2017年11月27日作出京审复字（2017）20号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。韩晓鹏、常连庆不服提起行政诉讼。一审法院于2018年12月18日作出（2018）京0109行初93号行政判决，该判决认为“太舟坞村经济合作社作为组织机构，不具有‘个人隐私’的属性，且原告作为太舟坞村村民，要求获取对村集体资产所签订的非住宅腾退补偿协议，具有正当性。故海淀审计局认为原告所申请的信息涉及太舟坞村经济合作社的隐私而不予公开，属适用法律、法规错误。……本案中，原告申请公开的政府信息尚需被告海淀审计局进一步调查与裁量，因此，对于原告要求判令被告海淀审计局公开‘海淀区审计局在温泉镇太舟坞村土地腾退工作跟踪审计中审核的关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等所有报审材料’的诉讼请求，本院不予支持。”据此，判决撤销海淀审计局作出的（2017）第2号-不告《政府信息依申请公开答复书》及北京市审计局作出的京审复字（2017）20号《行政复议决定书》；责令海淀审计局重新对韩晓鹏、常连庆的政府信息公开申请作出答复；驳回韩晓鹏、常连庆的其他诉讼请求。2019年2月15日，海淀审计局作出海淀区审计局（2019）第1号《政府信息依申请公开答复书》，认为韩晓鹏、常连庆申请公开的信息属于在审计过程中获取的取证材料，是审计工作的基础性、辅助性信息，且相应审计项目尚未完成，该政府信息属于过程性信息，不产生对外的行政效力，不属于应当公开的政府信息。韩晓鹏、常连庆不服向北京市审计局提出行政复议。北京市审计局于2019年6月11日作出京审复字〔2019〕5号《行政复议决定书》，该复议决定认为：如果该信息是由其他行政机关制作，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第十七条的规定，应由制作机关决定是否公开。如果不是由政府机关制作，则属于海淀审计局从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，应由海淀审计局决定是否公开。该案现有证据不能表明该信息的制作主体是否为其他行政机关，海淀审计局直接认定该信息属于过程性信息于理不通，于法无据。决定撤销海淀区审计局（2019）第1号《政府信息依申请公开答复书》，责令海淀审计局重新作出答复。2019年6月28日，海淀审计局固定资产投资审计科向海淀审计局办公室出具说明，主要内容为：“中介审计公司提供说明：在温泉镇太舟坞村土地腾退跟踪审计中，中介审计公司审核的关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等常连庆、韩晓鹏申请获取的报审材料系由被审计单位向其提供。前述信息系由北京兴泉置业开发建设有限公司、北京海创房地产土地评估有限公司、北京市海淀区温泉镇太舟坞村经济合作社制作。目前该项目的审计工作尚未完成。”同时提交了瑞华会计师事务所提供的说明，主要内容为：“我们接受区审计局委托，对海淀区温泉镇太舟坞村土地腾退工作进行全过程跟踪审计，在跟踪审计过程中北京兴泉置业开发建设有限公司向我公司报送审计材料，审核关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等所有报审材料，且上述材料制作主体为：北京海创房地产土地评估有限公司、北京兴泉置业开发建设有限公司、北京市海淀区温泉镇太舟坞村经济合作社。”2019年7月1日，海淀审计局作出海淀区审计局（2019）《政府信息依申请公开答复书》（以下简称被诉答复）。其主要内容为：“经查，您所申请的信息制作主体为北京海创房地产土地评估有限公司、北京兴泉置业开发建设有限公司和北京市海淀区温泉镇太舟坞村经济合作社。我机关在开展您所述项目的审计监督执法工作过程中从被审计单位处获取了该信息作为审计取证材料，审计取证材料是审计机关履行审计监督执法职责所获取的行政执法案卷信息，亦是用于完成审计工作的基础性、辅助性信息，该信息涉及的审计项目尚未完成，该信息属于过程性信息。因此，现根据《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项‘申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息’以及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息’的规定，告知您，您申请获取的信息属于过程性信息，不属于应当公开的政府信息。”韩晓鹏、常连庆不服，提起本案诉讼，诉讼请求：1.撤销海淀审计局于2019年7月1日作出的被诉答复；2.判令海淀审计局依法公开“海淀区审计局在温泉镇太舟坞村土地腾退工作跟踪审计中审核的关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等所有报审材料”政府信息。
一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号，以下简称政府信息公开条例）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，行政机关制作或者获取政府信息，是公开的基础和前提。第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第十三条第一款规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。”
结合当事人双方诉辩主张，本案的争议焦点为韩晓鹏、常连庆申请公开的信息是否属于过程性信息。
《中华人民共和国财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本。”第四十条规定：“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组。审计组应当将被审计对象的书面意见一并报送审计机关。”第四十一条规定：“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效。”通过上述规定可以看出，审计机关实施审计一般履行如下程序，即通过审查、检查和调查等方式，并最终形成审计报告和审计决定。
本案中，韩晓鹏、常连庆申请公开“海淀区审计局在温泉镇太舟坞村土地腾退工作跟踪审计中审核的关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等所有报审材料”的政府信息。上述信息的制作主体为北京海创房地产土地评估有限公司、北京兴泉置业开发建设有限公司、北京市海淀区温泉镇太舟坞村经济合作社。海淀审计局为履行审计监督职责，从法人和其他组织获取了上述信息。在公开主体上，应由保存该政府信息的行政机关负责公开，即由海淀审计局负责公开。然而，政府信息公开条例第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项规定：“申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。”上述信息是审计机关在审计过程中获取的取证材料等基础性、辅助性信息，就审计程序而言，并不具备天然独立存在的属性，属于行政机关审查中的过程性信息。另外，上述信息所涉及的审计项目尚未完成。
海淀审计局收到韩晓鹏、常连庆提交的政府信息公开申请后，经查，前述信息系由北京兴泉置业开发建设有限公司、北京海创房地产土地评估有限公司、北京市海淀区温泉镇太舟坞村经济合作社制作。目前该项目的审计工作尚未完成。故海淀审计局以韩晓鹏、常连庆申请获取的信息属于过程性信息为由，告知韩晓鹏、常连庆申请的政府信息不属于应当公开的政府信息，并无不当。海淀审计局履行了受理、作出答复告知书及送达等程序，亦无不当。韩晓鹏、常连庆请求撤销被诉答复并判令海淀审计局公开“海淀区审计局在温泉镇太舟坞村土地腾退工作跟踪审计中审核的关于腾退太舟坞村委会所签订的非住宅腾退补偿协议、集体资产确权证明、评估报告、照片等所有报审材料”的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回了韩晓鹏、常连庆的全部诉讼请求。
韩晓鹏、常连庆不服一审判决，上诉至本院，请求依法撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判。主要上诉理由略为：一、一审法院程序违法，未公平公正对待当事人。1.一审法院违反北京市高级人民法院《关于一审行政案件庭审程序规定》第九条，在开庭前一周组织当事人质证，没有合议庭人员参加。一审法院没有组织庭前证据交换，在明知被上诉人没有上诉人证据的情况下，让被上诉人在线上进行证据质证谈话，帮被上诉人得到证据，故意偏袒被上诉人。2.一审法院审判长马冬梅在多起行政案件庭审中公然偏袒对方当事人，有利害关系但未回避，影响司法公正。二、一审判决程序违法、适用法律错误，判决书内容片面、说理不透彻，认定事实自相矛盾，故意隐匿庭审质证辩论意见，枉法裁判。1.一审判决认为本案申请公开的信息属于过程性信息，与（2018）京0109行初93号行政判决书中被上诉人以信息涉及隐私不公开适用法律错误的认定相互矛盾。2.被上诉人曾以过程性信息为由不予公开本案申请公开的信息，被北京市审计局撤销并判令重作。被上诉人仍以同样事实、理由作出本案被诉答复，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。3.上诉人所申请公开的信息不属于过程性信息，不影响被上诉人行政目的实现和公共利益，且项目没完成不等同于涉案的协议报告没有审计完成。一审法院认定被上诉人不公开行为正确，于法无据，认定事实错误。
上诉人在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.海淀区审计局（2019）第1号《登记回执》《政府信息依申请公开答复书》，证明海淀审计局受理了上诉人提出的政府信息公开申请。2.北京市门头沟区人民法院（2018）京0109行初93号行政判决书，3.北京市审计局京审复字〔2019〕5号《行政复议决定书》，4.海监发[2011]3号《关于加强对海淀北部地区开发建设资金实施监督检查的工作方案》。证据2、3、4证明上诉人享有涉案信息的知情权、参与权、监督权；涉案信息属于公开的范围，海淀审计局应当依法公开，保障上诉人的合法权益；海淀审计局做出的被诉答复认定事实及适用法律错误，行政行为违法，涉案信息不属于过程性信息。
被上诉人海淀审计局在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.政府信息公开申请表；2.北京市审计局作出的京审复字〔2019〕5号《行政复议决定书》。证据1、2证明2019年6月11日，北京市审计局复议责令海淀审计局对上诉人2017年7月3日提出的政府信息公开申请重新作出答复；海淀审计局于复议决定作出之日收到复议决定书，重新计算信息公开答复期限。3.被诉答复及邮寄送达凭证，证明2019年7月1日海淀审计局未经延期即在法定期限内作出答复并向上诉人邮寄送达。4.固定资产投资审计二科出具的《海淀区审计局发文审签单》及《说明》；5.瑞华会计事务所出具的《说明》。证据4、5证明海淀审计局经内部查找，并向相应社会机构核实确认，上诉人申请获取的信息属于审计行政执法工作过程中的取证材料，且相应审计项目尚未完成。
一审法院认证如下：上诉人提交证据1中的《政府信息依申请公开答复书》系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；提交的证据2、3、4内容真实、合法，但达不到其涉案信息属于公开范围的证明目的。海淀审计局提交证据3中的《政府信息依申请公开答复书》系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。海淀审计局提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，均予以采纳。
经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院对一审法院认定的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为：根据《中华人民共和国被上诉人在对温泉镇太舟坞村土地腾退工作跟踪审计过程中获取的审计材料，属于审计机关在审计过程中获取的证明材料等基础性、辅助性信息。根据海淀审计局固定资产投资审计二科提交的《海淀区审计局发文审签单》及《说明》、瑞华会计事务所出具的《说明》等证据，可以证明被上诉人在作出被诉答复时，上述审计项目的审计工作尚未完成，相关信息仍处于审计机关审查过程中。依据上诉人提出本案政府信息公开申请时已施行的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》《北京市政府信息公开规定》的相关规定，过程性信息不属于应当公开的政府信息。现行有效的政府信息公开条例第十六条亦规定行政机关对于过程性信息能否公开具有裁量权。被上诉人认定上诉人所申请信息属于过程性信息，决定不予公开并无不当。因此，被上诉人针对上诉人提出的本案信息公开申请作出被诉答复，告知上诉人不予公开其所申请公开的信息及理由，履行了法定告知义务。
另，（2018）京0109行初93号行政判决系因认为被上诉人作出政府信息答复时存在认定事实不清、适用法律错误、程序违法等情形，判决被上诉人重新作出答复。被上诉人作出被诉答复的事实和理由与（2018）京0109行初93号行政判决所审理的答复依据的事实及理由并不相同，故，本案一审判决针对被诉答复所作出的处理结果与（2018）京0109行初93号行政判决并无矛盾之处。而北京市审计局作出的京审复字〔2019〕5号《行政复议决定书》系认为被上诉人未确定涉案信息制作主体，直接认定涉案信息为过程性信息属于认定事实不清，适用依据错误的情形，故决定撤销被上诉人所作海淀区审计局（2019）第1号《政府信息依申请公开答复书》并要求被上诉人重新答复。被上诉人作出的被诉答复虽然与上述答复结论相同，但被上诉人通过调查核实并根据调查取得的证据作出本案被诉答复，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定的情形。据此，上诉人关于被诉答复不予公开理由错误、应予公开所申请信息等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。被上诉人从收到北京市审计局于2019年6月11日作出京审复字〔2019〕5号《行政复议决定书》至同年7月1日作出被诉答复，程序亦符合政府信息公开条例第三十三条之规定。
经审查，一审法院在本案审理过程中，对当事人提交的证据进行了证据交换，并在公开开庭时组织双方当事人举证、质证，依法保障了当事人提交证据、发表质证意见的权利，程序合法。另，一审法院对上诉人提出的合议庭组成人员回避申请及复议申请均已依法作出了处理，且处理结果并无不当。故，上诉人关于一审法院程序违法等上诉理由，亦不能成立，本院不予采纳。
综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人韩晓鹏、常连庆负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 何君慧
审 判 员 张 悦
审 判 员 魏浩锋
二〇二〇年十二月十五日
法官助理 李赟乐
书 记 员 李 丽
往期相关链接
公安机关办理行政案件时提取或采集个人信息的行为系过程性行为｜北京行政裁判观察
国资委履行出资人职责过程中所制作或获取的信息是否属于政府信息｜北京行政裁判观察