乡镇政府对村民会议决定的监督职责｜北京行政裁判观察

裁判要旨

乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治的事项，而对于已经作出的村民会议或者村民代表会议的决定，乡镇人民政府负有监督职责，如认为上述决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，则应依法责令改正，而不能以属于村民自治范围内的事项为由拒绝履行监督职责。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：（2021）京03行终号218号

当事人信息

上诉人（一审被告）北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。

法定代表人乔龙，镇长。

委托代理人王雪，女，北京市顺义区李桥镇人民政府工作人员。

委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）周小娟，女，1978年9月1日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）周淑芹，女，1941年12月21日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）薛艳珍，女，1962年10月25日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）薛晓杰，男，1970年3月19日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）田启京，女，1973年3月10日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）石秀兰，女，1935年12月23日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）石洪芹，女，1938年8月24日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）史桂香，女，1952年8月24日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）马金生，男，1952年8月21日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）马海涛，男，1977年4月17日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）刘红云，女，1976年1月20日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）刘红英，女，1972年9月24日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告）廉佳杰，女，2002年11月26日出生，住北京市顺义区。

被上诉人（一审原告暨被上诉人廉佳杰的法定代理人）廉军，男，1971年1月17日出生，住北京市顺义区。

十四被上诉人共同的委托代理人蒙学宇，北京兰泽律师事务所律师。

十四被上诉人共同的委托代理人唐新东，北京兰泽律师事务所实习律师。

一审第三人北京市顺义区李桥镇洼子村村民委员会，住所地北京市顺义区李桥镇洼子村（畅顺园）。

法定代表人史文超，主任。

委托代理人黄雪佳，北京扬轩律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）因不履行法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初309号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月19日公开开庭进行了审理，上诉人李桥镇政府的委托代理人王雪、尹莲双，被上诉人周小娟、周淑芹、薛艳珍、薛晓杰、田启京、石秀兰、石洪芹、史桂香、马金生、马海涛、刘红云、刘红英、廉佳杰、廉军（以下简称十四被上诉人）的委托代理人蒙学宇、唐新东，一审第三人北京市顺义区李桥镇洼子村村民委员会（以下简称洼子村委会）的委托代理人黄雪佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2019年12月30日，十四被上诉人向李桥镇政府邮寄《履行行政法律职责申请书》，申请李桥镇政府：一、责令洼子村委会改正违法行为，依法为十四被上诉人办理社保手续，交纳社保费用；二、撤销洼子村委会形成的与法律法规国家政策相抵触，侵犯十四被上诉人人身权利、财产权利的村民代表会议决定——即《洼子村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果》（2017年11月10日）、《洼子村剩余农户转非安置所需费用的征求意见》（2019年8月18日），并责令改正。2020年4月30日，李桥镇政府作出《答复书》，告知十四被上诉人：（一）李桥镇政府不具有直接办理转非安置事项的法定职权。根据《北京市建设征地补偿安置办法》第三条规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置工作实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。第二十条规定，农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单，向农村村民公示，并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。各有关部门应当依照职责办理相关手续。超转人员安置办法依照市人民政府有关规定执行。第三十三条规定，自批准征地之月起，转非劳动力应当按照国家和本市规定参加各项社会保险，并按规定缴纳社会保险费。农村集体经济组织或者村民委员会应当在转非劳动力办理转为非农业户口手续后30日内，到所在区、县社会保险经办机构为其办理参加社会保险手续，补缴社会保险费。转非劳动力补缴的社会保险费，由征地单位从征地补偿费中直接拨付到其所在区、县社会保险经办机构。因此，李桥镇政府在征地补偿安置工作中只具有协助义务，对转非工作并不具有具体的管理职责。（二）洼子村委会已经为相关村民办理转非手续。经了解，洼子村委会已经为390名农业户口人员办理转非安置手续，且转非工作已经完成。（三）洼子村委会作出的户代表会议决议未违反法律规定，李桥镇政府无权责令改正。对于不转非人员又提出转非请求，村集体就使用集体资金办理转非手续事宜进行表决，属于村民自治事项。村民户代表会议经两次表决，到会人员均没有达到过半数通过，故洼子村委会未予办理相应转非安置手续，未违反法律规定，且并不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，因此，李桥镇政府不具有责令改正的职责。如不服本答复，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。

十四被上诉人诉至一审法院，请求：1．撤销李桥镇政府于2020年4月30日向十四被上诉人作出的《答复书》，判令李桥镇政府对十四被上诉人提出的申请重新作出答复；2．本案诉讼费用由李桥镇政府承担。

一审法院经审理查明，十四被上诉人均系北京市顺义区李桥镇（以下简称洼子村）人。

2013年9月23日至2013年9月30日期间，李桥镇政府、洼子村委会对顺义区李桥镇洼子村国门商务区占地转非人员名单进行公示，十四被上诉人在公示的419名人员范围内。

落款日期为2013年9月23日、加盖李桥派出所及洼子村委会印章的《洼子村征地农转非人员情况》记载：“截至北京市政府征地批复：京政地字【2012】104号及京国土征【2012】346号文件签发之日，洼子村共有农业人口419人，其中29人不参加转非，实际转非390人。此次征地转非为全员转非安置，洼子村全体农业户口人员将通过此次转非进行安置，因此最终确定转非人员为390人。转非人员已于2013年9月23日至2013年10月2日公示。”

落款日期为2014年4月、加盖洼子村委会印章的《李桥镇洼子村户代表决议》记载：“主持人：史某；户代表应到158户，实到136户。李桥镇洼子村根据‘京政地字[2012]104号’、‘北京市人民政府办文40121号’进行转非安置工作。我村转非人员共计390名，其中超转人员103名。经户代表决议，同意将超转人员移交区民政局进行接收安置。（名册附后）以上内容同意的户代表签字：（略）。”一百余户户代表在上述决议中签字。

2014年，经洼子村委会上报，有关部门为洼子村390名村民办理了转非安置手续。包括十四被上诉人在内的29人未能办理转非安置手续。对于未能办理转非安置手续的原因，庭审过程中，十四被上诉人称：十四被上诉人是一家人，家里有农业、非农业两个户口簿，当时只将农业户口簿交给了洼子村委会，非农业户口簿因放在工作单位，就没有上交。2015年洼子村委会再次通知上交户口簿，就把非农业的户口簿上交，当年，十四被上诉人被转为非农业户口，但社会保险至今没有补缴。洼子村委会称：因手续不全，派出所不给办手续，所以转非安置手续就耽误了。

2017年11月10日，洼子村委会针对洼子村剩余超转人员转非安置所需费用、剩余劳动力转非安置所需费用向户代表征求意见。同日，洼子村委会将表决结果在公示栏予以公布。表决结果为：一、洼子村剩余超转人员转非安置所需费用一事表决未通过；二、洼子村剩余劳动力转非安置所需费用一事表决未通过。

2019年8月18日，洼子村委会针对洼子村剩余劳动力转非安置所需费用再次向户代表征求意见，表决结果仍为不通过。

2019年12月30日，十四被上诉人向李桥镇政府邮寄《履行行政法律职责申请书》。2020年4月21日，十四被上诉人以李桥镇政府未在法定期限内履行职责为由，向北京市顺义区人民政府申请行政复议，请求确认李桥镇政府不履行法定职责，责令其在法定期限内履行法定职责并作出书面回复。行政复议过程中，李桥镇政府于2020年4月30日作出《答复书》，于2020年5月6日向十四被上诉人邮寄，十四被上诉人于次日签收。2020年6月18日，复议机关作出顺政复字〔2020〕94号《行政复议决定书》，确认李桥镇政府未在法定期限内就十四被上诉人提出的《履行行政法律职责申请书》履行法定职责的行为违法。

十四被上诉人认为李桥镇政府不履行法定职责，提起本案之诉。

一审庭审过程中，洼子村委会称：征地单位已将征地补偿费打入村集体账户，如村民表决通过，同意为十四被上诉人办理转非安置手续。

一审法院经审理认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。该法第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三款规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。根据上述规定，李桥镇政府对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为以及对村民会议或者村民代表会议作出的违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的决定，具有责令改正的法定职权。

结合当事人陈述以及诉辩意见，本案的焦点问题有二：一是为十四被上诉人办理转非安置手续是否必须经过村民会议或者村民代表会议表决通过；二是本案中的村民代表会议决定是否存在违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的情形。

针对焦点问题一。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。因为十四被上诉人办理转非安置手续涉及征地补偿费的使用、分配方案，故依照上述规定，应当经过村民会议或者村民代表会议表决通过。

针对焦点问题二。《北京市建设征地补偿安置办法》第六条规定，任何单位和个人不得侵占、挪用征地补偿费用和其他有关费用。第八条规定，征地单位支付的征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费。第十四条规定，征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活。农村集体经济组织或者村民委员会应当依法公开土地补偿费和安置补助费的使用情况，接受监督。根据上述规定，征地补偿费应当专款专用，其费用来源于征地单位，主要用途之一是人员安置，任何人不得在人员安置未完成的情况下侵占、挪用征地补偿费。本案中，现有证据可以证明十四被上诉人在李桥镇政府、洼子村委会于2013年9月30日公示的顺义区李桥镇洼子村国门商务区占地转非人员名单之内，属于被安置人员。十四被上诉人虽然存在迟延提交相关材料的情形，但现有证据不能证明十四被上诉人曾明确表示放弃安置补助待遇。相关法律、法规、规章也没有关于迟延提交材料即不予安置补助的明确规定。因此，洼子村2017年11月10日、2019年8月18日两次村民代表会议决定涉嫌侵犯十四被上诉人的合法权利。

需要厘清的是，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。结合该法第二十七条的规定，乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治的事项，而对于已经作出的村民会议或者村民代表会议的决定，乡镇人民政府负有监督职责，如认为上述决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，则应依法责令改正，而不能以属于村民自治范围内的事项为由拒绝履行监督职责。

综上，十四被上诉人请求李桥镇政府履行法定职责的理由成立，李桥镇政府对于十四被上诉人的申请事项未作出实质性处理，构成不履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、撤销李桥镇政府于2020年4月30日针对十四被上诉人作出的《答复书》。二、责令李桥镇政府于判决生效后的法定期限内针对十四被上诉人2019年12月30日邮寄的《履行行政法律职责申请书》依法履行法定职责。

李桥镇政府不服一审判决，上诉称，洼子村作出的户代表会议决议属于村民自治事项，且未违反法律法规规定，上诉人无权责令改正。首先，对于不转非人员又提出转非请求，村集体就使用集体资金办理转非手续事宜进行表决，属于村民自治事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，上诉人无权干涉村民自治事项。其次，本案村民户代表会议经两次表决，到会人员均没有达到过半数通过，故洼子村委会未予办理相应转非安置手续，未违反法律规定，且并不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，上诉人不具有责令改正的职责。最后，本案症结在于，十四被上诉人的诉请事项无法通过村民会议，洼子村委会也作出确认，能否通过村民会议表决此事属于村民自治事项，上诉人无法依职权作出相关决定。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回十四被上诉人全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。

十四被上诉人同意一审判决，请求予以维持。

洼子村委会同意李桥镇政府的意见。

十四被上诉人在举证期限内向一审法院提交的证据是：

1．《洼子村剩余超转人员转非安置所需费用的征求意见》《洼子村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见》（2017年11月10日）；

2．《洼子村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见》（2019年8月18日）；

3．洼子村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果公告。

证据1-3证明洼子村委会2017年、2019年分别召集全村以每家每户为单位，就给十四被上诉人办理转非安置，交纳社保一事进行所谓的村民表决，让每户代表进行表决，表决结果为不通过。

4．《履行行政法律职责申请书》及邮寄底单，证明2019年12月30日，十四被上诉人依法向李桥镇政府申请履行法定职责。

5．《行政复议申请书》及邮寄底单，证明李桥镇政府违法不答复十四被上诉人的履职申请，十四被上诉人于2020年4月21日提起行政复议。

6．《答复书》，证明李桥镇政府于2020年4月30日作出本案错误的《答复书》。

7．《行政复议决定书》，证明复议机关认定：“被申请人具有对申请人申请的责令李桥镇洼子村改正违法行为，对李桥镇洼子村的村民代表会议决定事项依法作出相应处理的法定职责。”

8．北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书，证明十四被上诉人属于被安置人员。

9．洼子村剩余农户转非安置情况说明，证明洼子村委会是愿意给十四被上诉人缴纳社会保险的。

李桥镇政府在举证期限内向一审法院提交的证据是：

1．《洼子村征地农转非人员情况》（2013年9月23日），证明村集体报送转非人员人数为390人。

2．《顺义区李桥镇洼子村国门商务区占地转非人员名单公示》，证明村集体将相关人员名单进行公示。

3．李桥镇洼子村户代表决议，证明经户代表会议决议通过，确定洼子村转非人员为390人。

4．洼子村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果；

5．洼子村剩余超转人员转非安置所需费用的征求意见；

6．洼子村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见。

证据4-6证明经户代表会议表决，针对洼子村劳动力、超转人员转非安置所需费用一事，表决未通过。

7．洼子村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见，证明经户代表会议表决，针对洼子村劳动力转非安置所需费用一事，表决未通过。

8．答复书及快递单、查询记录，证明李桥镇政府依法作出答复书。

洼子村委会述称：不同意十四被上诉人的诉讼请求，与李桥镇政府的意见一致。

洼子村委会在举证期限内未向一审法院提交证据。

经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：十四被上诉人、李桥镇政府提交的所有证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明十四被上诉人向李桥镇政府提交履责申请的时间、方式，李桥镇政府收到申请后进行调查，在复议期间作出答复等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。

上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款及第三十六条第二款规定，李桥镇政府对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为以及对村民会议或者村民代表会议作出的违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的决定，具有责令改正的法定职权。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。因十四被上诉人办理转非安置手续涉及征地补偿费的使用、分配方案，故一审法院认定该事项应当经过村民会议或者村民代表会议表决通过正确。

《北京市建设征地补偿安置办法》第六条规定，任何单位和个人不得侵占、挪用征地补偿费用和其他有关费用。第八条规定，征地单位支付的征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费。第十四条规定，征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活。农村集体经济组织或者村民委员会应当依法公开土地补偿费和安置补助费的使用情况，接受监督。根据上述规定，征地补偿费应当专款专用，其费用来源于征地单位，主要用途之一是人员安置，任何人不得在人员安置未完成的情况下侵占、挪用征地补偿费。本案中，十四被上诉人在李桥镇政府、洼子村委会于2013年9月30日公示的顺义区李桥镇洼子村国门商务区占地转非人员名单之内，属于被安置人员。现有证据不能证明十四被上诉人曾明确表示放弃安置补助待遇，虽然十四被上诉人存在迟延提交相关材料的情形，但相关法律、法规、规章也没有关于迟延提交材料即不予安置补助的明确规定，且洼子村委会亦未对十四被上诉人迟延提交材料问题进行讨论，故一审法院认定洼子村2017年11月10日、2019年8月18日两次村民代表会议决定涉嫌侵犯十四被上诉人的合法权利并无不当。

综上，一审法院认定十四被上诉人请求李桥镇政府履行法定职责的理由成立，李桥镇政府对于十四被上诉人的申请事项未作出实质性处理，构成不履行法定职责并无不当，其判决撤销李桥镇政府于2020年4月30日针对十四被上诉人作出的《答复书》并责令其针对十四被上诉人2019年12月30日邮寄的《履行行政法律职责申请书》依法履行法定职责正确，本院予以维持。李桥镇政府的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区李桥镇人民政府负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　贾志刚

审 判 员　胡兰芳

审 判 员　冯秋丽

二〇二一年二月二十五日

法官助理　孙畅阳

书 记 员　孙　利

往期相关链接