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何海波：行政诉讼解决纠纷的实效｜收藏夹
何海波，清华大学法学院教授。原文出处：本文出自何海波教授的《行政诉讼法》第三版第二章“行政诉讼制度的功能”，为第40-46页的一小节。转载已获作者授权。
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一个制度必须被人利用才有效果。民国时期建立的行政诉讼制度，虽然原告胜诉率不低，但毕竟数量有限，对整个社会的纠纷解决作用极其有限。当代行政诉讼制度建立之初，一些法院也曾面临“无米下锅”的尴尬。
自行政诉讼制度建立以来，行政案件的数量总体上有较大的增长。《行政诉讼法》制定的1989年，全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25,667件，约为1990年的两倍。此后，受案数量总体上升，至2014年达到141,880件。受《行政诉讼法》修改和立案登记制的刺激，全国一审行政案件的数量大幅增加。2019年受案达到279,574件，是2014年的两倍。二审行政案件也持续上升，2019年达到139,513件的峰值（见图6）。
从地域分布来看，山东、河南长期是行政诉讼案件最多的省份，两个省相加一度占据全国的三分之一，目前仍有五分之一。北京、广东、江苏、浙江、四川等地也有相当数量的案件。而直到近年，青海、宁夏、甘肃、新疆、海南等地可能一年只有数百件行政案件，西藏则只有几十件。各地行政诉讼案件的数量，除了当地人口数量，还与经济发展水平、行政执法状况、司法环境和民风有关，很难用单一的因素来解释，也不宜简单地用行政案件数量来评判一个地方行政法治的状况。
尽管如此，有一个因素对行政诉讼案件的数量起到显著的影响：房地产开发。房地产投资带来了大量的征地拆迁，引发了土地管理、城乡规划领域的大量纠纷，也衍生出信息公开、社会治安等领域的诉讼。这也印证了当代中国伴随快速城市化“大拆大建”的特征。
（二）行政诉讼的原告和被告
行政诉讼中有一个挥之不去的问题：是谁在告政府？原告中，有多少企业、多少个人、多少外国人？来自农村、没有多少知识却一心讨要说法的“秋菊”，现在还有多少？占据较高社会地位的人群，有多少会提起行政诉讼？
从全国来看，一审行政诉讼中，原告为公民个人的约占八成。这个数字因地域和案件类型而异。在浙江东部的一个山区县，法院自1990年至2015年审理的1985件行政诉讼案件中，原告为公民个人的占89.4%，原告为村民集体（包括村委会、村民小组、生产队、自然村）的占5.1%，而原告为企业的只有3.8%；个人原告中，男性占四分之三，标明职业为农民的占四分之三。[1] 在城市里，景观自然相当不同，北京知识产权法院审理的案件尤其特殊。自该院2014年11月建院以来4年半左右的时间里，涉外知识产权行政案件（不包括涉港澳台地区）达1.3万件，占总收案量的五分之一，其当事人不乏世界500强企业。[2]
与原告情况相应的是，我国行政诉讼中律师代理的比例较低。有学者对部分法院的裁判文书进行统计，结果发现：一审行政诉讼案件中，原、被告聘请律师代理的只占35%和30%，委托公民代理（包括委托亲戚、单位员工）仍是常见现象。[3] 律师代理的比例近年有所提高，但仍处在较低水平。[4] 律师代理比例较低，一个重要原因是原告多为“升斗小民”，所争案件价值细小，聘请律师对他们还是相当奢侈的事情。由于法律没有强制要求律师代理，到最高法院申诉的很多案件中，当事人还是没有律师代理。
被告情况也从一个侧面反映了行政案件的性质。根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份裁判文书，五级政府承当被告的比例分别为：中央5.3%，省级3.4%，地市级21.4%，县级57.9%，乡镇10.9%。这在很大程度上反映了中国“县域治理”的重要地位。在县级以上政府中，由其部门承当被告的占七成以上。这在很大程度上显示了中国政府“部门治理”的特征。
（三）行政诉讼的争议事项
法院受理的行政案件的性质也是评判其诉讼制度的重要方面。我们设想两种情况：在A国，法院经常受理以中央机关为被告的涉及重大决策的行政案件；在B国，法院审理的案件充斥着鸡毛蒜皮的纠纷，重大纠纷几乎不在法院解决。不管最后的结果如何，这两个国家司法的面貌是相当不同的。如果法院不能受理并解决实质性的纠纷，以致于真正冤屈者不来法院，这样的诉讼制度就有走向空洞化的危险。我们很难知道，那些没有进入法院的纠纷是什么；根据裁判文书，我们能够大概知道，那些进入法院的纠纷是什么。
从行政管理领域来看，行政诉讼案件几乎遍及所有部门。公安案件曾经长期是行政诉讼的第一大类。在《治安管理处罚条例》施行的1987年，治安案件占比高达45％。此后，公安行政案件所占比例不断下降，连续几年都在10％以下。随着计划生育政策的调整，曾经的“老大难”计划生育案件从几千件迅速萎缩到两三百件。与之同时，国土资源和城乡建设成为数量最多的两类行政案件，两者之和一度超过40%。国土资源行政案件（包括土地、林业、草原、矿产等）的比例整体上有下降，但仍然突出。2020年，国土资源行政案件占全部一审行政案件的15.9％。城乡建设行政案件（包括规划、拆迁、房屋登记等）自2002年以后有较大上升，跃居第一大类。2020年，城乡建设行政案件占全部一审行政案件的21.7％。这反映了土地管理、城乡规划和征收拆迁成为当前社会的热点问题。此外，知识产权、劳动与社会保障案件日益显著（见图7）。
我们很难知道，有多少案件的当事人在诉讼过程中感受到了公平正义；我们甚至很难统计，有多少案件的原告获得了胜诉。但有两个相对简单的指标可以帮助理解行政纠纷的处理情况：一是有多少案件法院作了实体裁判，二是有多少案件判决原告胜诉。
原告起诉的案件不一定都有判决。法院可能不予立案，立案后驳回起诉，或者移转给其他法院审理；原告还可能撤回起诉，或者因为不交诉讼费、不参加开庭而被法院按撤诉处理；原、被告之间还可能达成调解。从实践来看，不予受理和驳回起诉占据了一个显著比例；尤其是在新《行政诉讼法》和立案登记制实施后，驳回起诉的比例更是在20%以上。原告撤回起诉一度是最主要的结案方式，最高时曾经超过一半（见第一章图2）。原、被告以调解结案的相当少见；即使新《行政诉讼法》扩大了调解的适用范围，也没有显著变化。2020年，一审行政诉讼调解结案1148件，只占0.4%。
一审案件中，法院判决结案的比例有较大起伏：行政诉讼制度实施初期曾超过七成，最低时不足三成，最近几年接近一半（见图9）。相比之下，在法院判决结案的一审案件中，原告的胜诉率比较稳定，长期在30%上下。如果以法院审结的所有一审案件为基数，判决原告胜诉的比例则有所起伏：《行政诉讼法》实施初期曾经超过20%，后来一度跌到不足10%，最近几年维持在13%上下。但不同地方、不同类型案件的情况可能差异较大。2017年，北京知识产权法院审结的7279件授权确权行政案件，以判决方式结案的6622件，其中法院判决撤销行政行为1708件，占全部审结案件的23.5%。[5]
一个纠纷从发生到最终解决需要多长的时间、花多大的成本？这是一个很多人想知道，却又很难确知的法律之谜。
修改后的《行政诉讼法》延长了原告的起诉期限和法院的审结期限。通常情况下，原告应当在知道或者应当知道自己权益被侵犯时6个月内提起诉讼。原告提起诉讼后，法院立案审查通常为7天，一审结案时间为6个月，上诉期15天，上诉案件卷宗移送时间不等，二审结案时间为3个月。走完一审到二审，通常需要一年左右；如果需要公告送达、专家鉴定、请示答复等情况，所需时间不得不延长。
法院审理案件的实际时长，可以从裁判文书中得出。我统计了新《行政诉讼法》实施后4年内（即2015年5月至2018年4月）立案，并且能够提取到相关数据的一审行政裁判文书21万份。绝大部分案件能够在6个月（按183天计）的审限内结案，有11.6%的案件需要更长时间，3.9%的案件超过一年。总体上，裁定结案用时更短，平均105天，中位数77天；判决结案平均用时136天，中位数112天。立案后的第二、三个月，裁定数和判决数分别达到一个高峰，以后逐月减少；但在审限的最后一个月，判决数和裁定数陡然增高。这显然是法官“赶工期”的结果。
诉讼程序的启动权在原告，原告在按下启动键之前需要谨慎。诉讼的战车一旦启动，最后能否解决、要花多长时间、多大成本却很难预料。 一个最好的制度也只能在总体上减少诉讼中的不确定性，减少诉讼的成本。
本文引注 [1] 朱岚怡：《基层社会运作中的行政诉讼功能：以浙江省T县为例》，清华大学2019年法律硕士学位论文，第22-26页。[2]《北京知识产权法院涉外知识产权案件审理情况综述》，转引自中国知识产权网，http://www.cnipr.com/sj/zx/201910/t20191017_235857.html。[3] 黄启辉：《行政诉讼一审审判状况研究——基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析》，载《清华法学》2013年第4期。关于二审情况，参见朱春华：《行政诉讼二审审判状况研究——基于对8家法院3980份裁判文书的统计分析》，载《清华法学》2013年第4期。 [4] 根据全国法院上网公开的2014-2020年间68万份一审裁判文书，行政诉讼原、被告聘请律师的比例分别占39%和33%。如果统计同期的判决书，其中记载的律师代理比例则要高得多，原、被告聘请律师的比例分别为47%和40%。[5]《司法保护数据分析报告》，载北京商报网2018年8月21日，http://www.bbtnews.com.cn/2018/0821/260690.shtml。[6] 余建华、孟焕良：《从100天到29.3天的蜕变——浙江积极推行行政诉讼简易审》，载《人民法院报》2014年4月29日，第4版。当时浙江高院规定，适用简易程序案件应当在立案后45天内审结。[7]最高人民法院行政判决书，（2012）行提字第17号；贵阳市中级人民法院执行裁定书，（2019）黔01执1392号。另见《最高人民法院公报》2013年第10期；林子杉、王俏：《65年，那些被记住的案件》，载《人民法院报》2014年11月24日，第8版。