何海波，清华大学法学院教授。
原文出处：本文节选自何海波教授的《行政诉讼法》第3版（法律出版社2022年出版），系第二编“行政诉讼的受理条件”最后一小节“基于公共政策的限制”，第272-277页。节选时，作了少量文字修改，标题是新加的。已获作者授权。
现有文献对行政诉讼起诉条件的归纳未必周全。在通常认知的受案范围、原告资格、起诉期限等限制之外，法院还可能为防止起诉行为损害公共秩序或者浪费公共资源，对原告的诉权作出限制。这些限制不一定是诉讼制度的内在要求，而是法院在特定时期采取的司法政策。它们构成行政诉讼规则体系的一部分。为此，在理解行政诉讼起诉条件时应当注意。
下面讲三种基于公共政策的限制，分别为：公共秩序保留、生效裁判的羁束和过度诉讼的禁止。
一 公共秩序保留
诉讼是一种理性、平和的纠纷解决方式，并因此成为法治的象征。但在特定的历史背景和社会情境下，诉讼行为也可能妨害公共秩序，甚至冲击统治秩序。为此，法院在受理案件时，往往还要对立案可能带来的社会影响进行评估；对于法院无力解决，甚至可能妨害公共秩序的起诉，不予受理。
在行政诉讼实践中，法院发现，有些行政管理事项虽然在理论上符合行政诉讼受案范围，但可能过于复杂，不适合由司法机关依据法律处理。对此类纠纷，法院可能不予受理，而建议当事人通过信访等途径解决。例如，在《行政诉讼法》实施初期，最高法院通知，“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”，不属于人民法院主管工作的范围，当事人应找有关部门申请解决。[1] 实践中，法院对落实私房政策有关的纠纷基本上不予受理，甚至连查询“经租房”权属登记信息的纠纷也不受理。[2] 对于发生在世纪之交的企业改制、党政机构改革、民办教师安排中遗留的问题，法院在受理上也是非常谨慎。[3]
最高法院在推行立案登记制的同时，也允许法院不受理某些情形的案件。按司法解释的规定，法院对于下列起诉不予登记立案：（1）危害国家主权和领土完整的；（2）危害国家安全的；（3）破坏国家统一和民族团结的；（4）破坏国家宗教政策的。[4] 该司法解释把公共秩序保留限于四种明确列举的情形，而没有把“影响社会稳定”等笼统说法作为禁止起诉的事项。最高法院还要求全面清理和废止不符合法律规定的限制立案的“土政策”。与之前的做法相比，这是个进步。尽管如此，司法解释所列的几项公共秩序保留条款的具体内涵，还有待进一步澄清。如果对这几项条款作过于宽泛的解释，不但可能违法限制当事人的诉权，也将严重损害行政诉讼制度的价值。
随着法治国家建设的推进，特别是人们对待诉讼态度的转变，以公共秩序保留为由限制诉权的做法，相信将会消失。
同一案件的当事人重复起诉，法院不予受理；但有时案件当事人以外的人提起的诉讼，相关问题已经有法院生效裁判作出认定。在后一种情况中，法院的裁判受先前生效裁判的拘束，原则上不能作出与先前裁判相反的裁判。在中国的司法实践中，上述规则被延伸适用到了行政诉讼的立案上。依据最高法院的司法解释，如果诉讼标的为生效裁判所羁束，法院将不予受理，已经受理的驳回起诉。[5]
上述条款目前比较多适用于土地征收领域。在实践中，土地往往是成片征收，涉及当事人众多，各人对征收决定态度不一，起诉时间有早有晚。尤其在行政复议和行政诉讼并行、起诉期限延长的背景下，经过复议后再去诉讼，完全可能出现法院在别的案件中已经对被诉征收决定的合法性作出生效裁判。在李育明等诉浙江省温州市人民政府案中，温州中院认为，该院此前在叶绍丰诉温州市人民政府的案件中，已经对温州市政府批复的合法性作出认定，并驳回了该案原告的诉讼请求。该判决已经生效。鉴于本案与该案被诉行政行为相同，本案的诉讼标的已为生效判决所羁束。因此，原告李育明的起诉应予驳回。这一立场得到了最高法院的认可。[6]
上述判例显示，对于一个行政行为，法院原则上只进行一次合法性审查。这样做有它的道理。中国行政诉讼实行全面审查原则，也就是说：法院在诉讼中，有义务对行政行为的合法性进行全面审查，不限于原告所质疑的问题；二审法院同样有义务对一审裁判和被诉行政行为进行全面审查，不限于上诉人所提出的问题。在此情况下，法院在其他案件中再对同一行政行为进行审查，在审查内容上是完全重复的，审查结果上几乎注定的，只是徒然耗费法院和双方当事人的时间和其他资源。实行“一次审查”，有利于维持司法裁判的一致性，也符合诉讼经济原则。
把既判力的适用对象扩展到案件当事人以外的人，也带来新的问题。后起诉案件的当事人没有机会对被诉行政行为的合法性发表意见，其诉讼权利没有得到充分保障。这一规则很难说满足正当程序原则的要求，甚至可能被人利用、以虚假诉讼排除他人起诉。[7] 一个理想的做法是：遵循《行政诉讼法》的规定，几个公民、法人或者其他组织就同一征收决定提起诉讼的，法院予以合并审理；当事人人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼；同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的，可以作为第三人申请参加诉讼。[8] 法院不知道征收决定涉及的具体当事人的，可以参照《民事诉讼法》的规定发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知利害关系人在一定期间内向法院登记。[9]
无论如何，“诉讼标的为生效裁判所羁束”这一条款不能滥用。一是，在多个公民、法人或者其他组织对同一行政行为分别提起诉讼、起诉时间大致相同的情况下，法院不应选择其一判决，而驳回其他人的起诉。这种“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”，是不允许的。[10] 二是，行政诉讼类型具有多样性，即使涉及的行政行为相同，也可能因原告的起诉根据和诉讼请求不同而构成不同的诉讼。例如，征收决定和征收补偿决定就是两个不同的行为，征收补偿和因违法强拆的赔偿也可能构成不同诉讼。在起诉时虽然已有涉及相同行政行为的生效裁判，但如果前后两个案件在事实上或法律上存在重要区别，法院也应甄别处理。[11]
诉讼不一定能解决纠纷，但一定会消耗社会资源。原告可以凭着一纸起诉状和50元的诉讼费提起诉讼，被告行政机关必须郑重应诉，在有的案件中还要到外地应诉；哪怕是最简单的案子，法院的审判从立案、开庭、裁判到归档一样都不能少，其中包括制作、送达和上传文书、收取和退回诉讼费用等琐细却必须的环节。为了防止公共资源无谓的消耗，法院对原告的起诉也可能需要作一点限制。
长期以来，行政诉讼的突出问题是“立案难”，原告过度诉讼的问题并不突出。但随着立案登记制的推行，立案门槛降低，各种稀奇古怪的诉讼都可能出现。例如，有人起诉演员赵薇“在电视中瞪他”，要求赔偿精神损失[12]；有人起诉，要求行政机关对他十年前的违法行为进行查处[13]。在行政诉讼中，比较棘手的是同一当事人的频繁诉讼。有人四处提起没有实质意义的政府信息公开申请，然后一个接一个地起诉；有人凭着一个投诉，要求行政机关处理并答复，然后对之提起诉讼。中国司法大数据研究院的统计显示，在两年半左右的时间内，起诉总量前1000名公民总计提起53,478次一审行政诉讼；最多的一名提起了399次，其中绝大多数与“打假”有关。[14] 少数当事人过于轻率乃至完全恣意地提起大量诉讼，有的甚至成为“行政诉讼专业户”，公共资源被严重挤占。如何平衡诉讼权利的保护和有限司法资源的分配，是新时期的一个微妙课题。
在这方面，江苏省南通市港闸区法院做了一个大胆的探索。法院认定原告陆红霞、陆富国（系陆红霞父亲）滥用政府信息公开权利和诉讼权利，驳回两人多个起诉。[15] 在这些案件中，两原告曾分别向南通市公安局、国土局、发改委等部门申请公开建设项目的征地批文、“110”的接处警记录、拘留所伙食费标准等政府信息。被申请机关对陆红霞、陆富国的申请均作出答复，有的还提供了政府信息。陆红霞、陆富国对行政机关的答复不服，分别向港闸法院提起8个诉讼。
案件审理过程中，港闸区法院就原告陆红霞、陆富国等人的相关情况，向南通市政府法制办、南通中院、如东县法院做了调查。调查发现，原告陆红霞及其父亲陆富国、伯母张兰三人因对拆迁补偿安置不满，于2013年至2015年1月期间，分别提起至少94次政府信息公开申请、39次行政复议、36次行政诉讼。要求公开的政府信息的内容，从建设工程的立项批文、征地批文、施工许可、审计报告，南通市港闸区城市建设开发总公司是否由港闸区政府出资成立，南通市政府公车的数量和牌照号码，到南通市拘留所被拘留人员伙食费标准等。原告提起诉讼的理由，包括被告答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误”“未注明救济途径”等。
港闸区法院审理后认为，原告的行为构成了对诉权的滥用。陆红霞、陆富国不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，其真实目的并非为获取、了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及相关部门施加压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。因此，原告并不存在司法救济的客观需要，也不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。原告将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，已背离对受侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。原告所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，有违诚实信用原则。为此，法院裁定驳回原告分别针对不同部门提起的8次起诉。
为兼顾公共资源的有效利用和原告权利的保护，港闸区法院在裁定书中还明确：对于陆红霞、陆富国今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《政府信息公开条例》的规定进行严格审查。原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。
港闸区法院对陆红霞、陆富国滥用诉权案的处理，得到了最高法院的肯定，但也留下了许多可以讨论的地方。例如，法院在什么情况下可以依职权调查原告在类似案件中的行为？法院如何甄别原告提起诉讼的“真实目的”和“客观需要”？法院在什么情况下可以把当事人列入“黑名单”？上了“黑名单”的公民今后提起诉讼，法院又将如何审查？这些问题有待于理论和实践的进一步探讨。
最高法院2017年的一份文件在强调保护诉权的同时，提出“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为”。该文件称，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，法院依法不予立案。[16] 宁波市鄞州区法院向三名被认定为滥用诉权的当事人出具不予受理通知书，对他们近期提起的一系列行政案件均不予登记立案。理由是：这三名当事人在四年时间里，合计向浙江省三级法院提起179次政府信息公开诉讼，而且申请内容存在重复、所申请的信息已经知晓或者与自身权益无关。[17]
对滥用诉权的规制正在逐步建立。在此需要强调的是，诉权是公民的基本权利，对诉权的限制应当极其慎重。对于许多公民来说，向法院提起诉讼可能是他解决问题的最后希望；对于社会来说，法院受理和处理那些看似琐碎无聊的纠纷，可能正是维护公民对于现行秩序的尊重、维护社会稳定的机会。限制诉讼主要应当根据受案范围、原告资格、一事不再理等法定标准，而不是对原告起诉的“真实目的”“客观需要”所作的主观判断。减少诉讼，应当主要依靠改进行政执法、畅通复议渠道、调整诉讼收费、实质解决纠纷，而不是依靠强行的限制。所以，不要轻言原告起诉“浪费司法资源”，更不能动辄举起限制“滥用诉权”的法槌。
[1] 《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》，法发〔1992〕38号，第3条。[2] 参见《最高人民法院关于征用土地、落实私房政策等具体行政行为相互矛盾而引起的房屋纠纷不应由人民法院处理的复函》，1994年9月30日；《北京市高级人民法院关于房地产案件受理问题的意见（试行）》（1994年4月18日），第2条（“落实私房政策后的遗留问题，当事人诉请法院处理的，原则上不予受理，应告知其向落实政策主管部门申请解决。个别问题确须法院立案处理的，可逐案具体研究”）；任瑞诉北京市规划和国土资源管理委员会案，最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申3081号。[3] 例如，李晓平、李晓莉诉长春市人民政府等安置补偿案，最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申1248号；张光诉伊通县政府辞退民办教师行为案，最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申2245号。[4] 《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，法释〔2015〕8号，第10条。[5] 2000年《若干解释》第44条第10项，“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”；2015年《适用解释》第3条第1款第9项，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”；2018年《行诉法解释》第69条第1款第9项，“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”。三个解释的措辞略有差异，但其精神相同。[6] 最高人民法院行政裁定书，（2016）最高法行申2656号。[7] 参见郝成：《“安排干部诉政府”：北京大兴疑现10余起“架空”行政诉讼案》，载《中国经营报》2021年2月26日。[8] 《行政诉讼法》（2014年修正），第27、28、29条。[9] 《民事诉讼法》（1991年），第55条。2021年修正后，调整为第57条。[10] 张刚诉武汉市武昌区人民政府案，最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申411号；郭静诉郑州市管城回族区人民政府案，最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申2950号。[11] 同上。[12] 《最高法：滥用诉权将依法严惩》，载《京华时报》2015年6月10日。[13] 钟德树诉重庆市永川区国土资源和房屋管理局案，重庆市高级人民法院行政裁定书（2020）渝行申495号。[14] 最高法院（2019）最高法行申9729号裁定书记载，当事人“在不同的经营场所购买同一类型的产品，并以所购买的产品存在问题而进行举报，进而申请大量的行政复议及提起大量的行政诉讼案件。”[15] 陆红霞诉南通市发展与改革委员会政府信息公开答复案，载《最高人民法院公报》2015年第11期。相关报道，参见《南通港闸法院率先规制政府信息公开滥诉行为》，载新华网江苏频道，http://www.js.xinhuanet.com/2015-02/28/c_1114472215.htm。[16] 最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，法发〔2017〕25号，第15点。[17] 《3人4年179次“告政府” 公检法司联合倡议：拒绝滥用行政诉权！》，载澎湃新闻2020年8月26日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8893447。