行政处罚中的“一事不再罚”｜精华合集第7期

Original 黄琳娜不止行政裁判观察 2023-08-26

收录于合集 #行政法实务梳理 60个

熟悉 北京行政裁判观察 的读者知道，我们会不定期推出精选合集，对特定主题已推送的内容进行汇总、分类，便于读者获取更具体系性的信息。

在第1期合集中我们说，愿这种“多做一步”的努力对读者有用。今天推送的“一事不再罚”是行政处罚中的疑难问题，我们尝试了 编辑评注 这种新的方式，在多做一步的基础上再多一步，从过往推送的案例、文章中精选出最具典型性的，针对实务中争议较大的情形，将各类观点进行汇编、评注后呈现出来，希望有助于读者更清晰地把握这个概念的适用。

点击以下蓝色链接均可阅读各案例、文章全文。

1.违反多个法律规范是否可构成“一事”

点击蓝色链接可阅读全文 🔗 一事不再罚原则的适用｜案例评析｜北京行政裁判观察

本案相对人驾驶机动车在过街天桥行驶，交通管理部门和公安机关分别依据《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》进行了处罚。法院认为公安机关所作出的拘留处罚并不违反“一事不再罚”的原则。案例评析作者认为法院结论正确，但并不赞同裁判文书的论证路径。

本案裁判文书的论证逻辑是：同一个违法行为应当包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。本案违法行为受到两部法律不同的评价，两个行政机关依据各自职权和相应法律作出处罚并非同一行政管理领域，不属于“一事”，也就不违反“一事不再罚”原则。不止一个判决支持这类观点。

本案于2020年由北京海淀法院作出裁判，此前在2016年北京西城法院审理的另一个案件中（点击蓝色链接可阅读全文 🔗 交警现场执法记录的证明效力｜北京行政裁判观察），合议庭也认为“一事”应当包含“内在意思决定”“外在身体动作”“法律规范之评价”三个要件，即行为人的一个单一的意思决定，实施一个单一的外在行为，法律规范对此只作了单一的评价。

在上海一中院的审判经验总结中（点击蓝色链接可阅读全文 🔗 道路交通行政处罚的审理思路和裁判要点｜收藏夹），对于违法行为次数的认定进行了专门讨论，其中引述的典型案例二即为以上北京西城法院审理的案件。上海一中院认为，违法行为的次数需结合具体案件综合判定，一般需要考虑以下几个要素：违法时间及地点、违法行为人内在意思表示及外在行为表现、法律规范评价、行为是否被纠正等。

案例评析作者则认为，本案判决对“一事”理解过于狭义，按此判断标准，则只有同一行政机关基于同一法律依据对当事人作出两次行政处罚才违背“一事不再罚”原则。作者分析了《行政处罚法》2017年修正试拟稿、发布稿与2021年修订发布稿相关条文的表述对比，提出“同一违法行为同时触犯数个不同行政目的之法律规范，恰恰应属一事不再罚原则的适用范畴。”

2.继续性行为和连续性行为的处理

继续性行为和连续性行为是讨论“一事不再罚”时的常见争议情形。《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》（中国法制出版社2021年版）第97页对这两种行为进行了区分：

继续性行为——行为时间存在一定的持续性，且在持续期间内均构成非法。行为持续期间短暂的停止违法，并不中断继续性行为。例如，未经行政许可而从事应获许可事项。

连续性行为——在某一个时空范围内，以同一方式重复实施相同或者相类似的行为，各行为之间又具有紧密的相互关系。例如，经营者针对不同的消费者连续派发虚假广告的行为。

点击蓝色链接可阅读全文 🔗 切割处断处罚方式的理解与适用｜北京行政裁判观察

本案的长时间违法停车行为属于继续性行为，对此如何处理是交通执法领域适用“一事不再罚”原则的典型争议。本案一审北京朝阳法院，二审北京三中院，两审合议庭通过多个角度的详尽论证，确认行政机关切割处断的行为合法。

本案两审裁判文书说理清晰、全面，分析思路在其他类似违法场景中也值得借鉴，以下三个方面尤其具备参考价值，推荐阅读：

（1）从“一事不再罚”原则的确立宗旨与行政处罚的目标追求出发，明确在具体争议场景中的判断基准；

（2）具体到本案违法行为，比较了“连续违停多日”与“多日分别违停”的情节轻重与社会危害程度，推导出对前者进行一次处罚而对后者进行多次处罚有违过罚相当原则；同时，本案判决以法经济学的分析方式，论证了如对前者仅进行一次处罚，可能会逆向鼓励行为人权衡违法成本而选择连续违停，违背行政监管目的；

（3）提出了切割处断的处断方法与行使限制。本案合议庭认为，由于出现一定时间的中断、一定距离的中断、收到改正之通知或查处而中断、新的违法故意而中断等情形，可以将违法行为从自然意义的一个行为处断为法律评价上的多个行为；合议庭另指出，切割处断不可突破比例原则与合理限度，应当给予违法行为人以合理之机会，使其得以及时知悉纠正违法行为，对于欠缺期待可能性的行为则不应再罚。

点击蓝色链接可阅读全文 🔗 高速公路连续超速被抓拍，罚几次？｜北京行政裁判观察

本文与上述判决的思路相近，均强调需重视处罚目的与过罚相当，而非机械地对行为数进行判定。

文章综合分析了交通、食品安全和广告等多个领域的例子，据以提出：

（1）一行为指以一个理性的非法律人根据社会一般观念，或以自然观察方法所理解的一行为，一个自然行为构成数个应受处罚的要件时，应当确定竞合和处罚规则；

（2）基于比例原则，法律可能会将多个自然一行为拟制为法律上的一行为，也可能会将一个自然行为分割为多个法律行为；

（3）数个具有关联的自然行为连续违反同一法律规范，根据比例原则，不同领域可能会确定一罚或并罚的规则。

作者认为，一行为既包括自然一行为，也包括法律一行为。判断行为个数时，首先应从自然观察方法出发，确定自然行为个数，再考虑是否有法律将其中部分拟制为一行为，同时需要考虑是否存在一个自然行为违反数个法律规定的情况，确定法律规定如何竞合适用。

点击蓝色链接可阅读全文 🔗 曹慧：对未被处理的部分连续违法行为进行查处并不违反一事不再罚原则｜收藏夹

以上出现了继续性违法行为的案例，本文所讨论的则是连续性违法行为查处中的一类特定情形。作者认为，连续违法行为应被视为“一事”，但是，如先查处的行政机关仅对部分行为进行了处理，对于未被查处的部分，另一行政机关仍可能具有管辖权，且对未被处理的部分行为进行查处不属于“再罚”。

3.自然可分的违法行为的判定

点击蓝色链接可阅读全文 🔗 行政处罚中“同一个违法行为”的认定｜北京行政裁判观察

本案相对人在同一网站的首页和其他数个版块发布了多处违反《广告法》不同法条的推广内容，行政机关对这些违法情形分别予以认定，但是罚款仅对其中一个违法情形作出，对于其余违法情形以适时有效的《行政处罚法》第二十四条（即2017年版的“一事不二罚款”规定）为由不予罚款。