首发 | 数据解读美国2022财年国防预算（下）

导读：2021年5月28日，美国白宫向国会提交了2022财年国防预算。美军军费历年来都保持着居高不下的态势，2022财年国防预算也不例外。通过国防预算中各个军种、各个领域的资金变化，可以对美军未来的发展重点和战略重心有一个初步的判断。本文以具体数据入手，解读美国2022财年国防预算的组成与变化，并简要分析了其对美军相关战略的影响，供感兴趣的读者参考。

▲ 2022财年国防预算公开版报告封面

一、美军相关战略和预算的影响

按照新一届政府第一年的惯例，拜登政府正在制定国家安全战略，概述其外交政策和国防事业的目标等。同时，美国防部领导层已经进行了一系列战略审查，辅助本届政府的战略制定，提供信息支持。美国防部的行动包括起草《国防战略》、《核态势评估》和《导弹防御评估》，这些都可能在2022年初发布，以及最近发布的《全球态势评估》。美国防部的战略审查将对国防部本身的项目和计划产生重大的预算影响。

（一）国防战略

预计将于2022年初发布的《2022年国防战略》（NDS）将为拜登政府未来三年的国防政策规定基调。该战略预计仍会将与中国和俄罗斯的竞争置于其他挑战之上，“大国竞争”的主题不会改变。
美国防部的高级领导层已经确定，他们倾向于使用“战略竞争”来描述当前的安全环境，中国正在迎头赶上美国（是“与美国步调一致的挑战”），而俄罗斯是一个虽小但仍然重要的威胁。为了应对来自这些“威胁”，美国政府计划打造一个被称为“综合威慑”的概念，试图“与盟友和合作伙伴步调一致地使用每一种军事和非军事工具，在所有领域内的系统和技术都要连成体系网络”。
从预算的角度来看，“综合威慑”预计将表现为对新技术或新能力的更大投资，而这可能会牺牲作战部队的部分资金。2021年3月3日发布的《临时国家安全战略指导》中就呼吁国防企业：“将我们的资源重点从不需要的传统平台和武器系统中转移释放出来，投资于决定我们未来军事和国家安全优势的前沿技术和能力”。

2018年的国防战略同样呼吁“通过持续、有保证的预算实现关键能力的现代化”，但这实际上并没有完全实现。下图显示了特朗普政府期间研发领域的预测资金水平与实际资金水平，以及在2022财年预算中的申请要求（已根据通货膨胀进行了调整）。可以看出，2019、2020、2021财年申请的研发资金都呈逐年下降态势。尽管2022财年的要求比2021财年高出8%，但在上一篇中提到，这些资金一部分是新的强制性资金项目或从预算的其他分支转移而来，并不是实际的资金增长。

▲ 近几个财年研发领域资金的变化趋势

如下图所示，2022财年的采购资金请求比2021财年低约3%。可以看出，特朗普政府提交的大多数采购资金预算请求都是先下滑后增长，而拜登政府的采购资金变化趋势则至少需要等到2023财年才能够分析。

▲ 近几个财年采购资金变化趋势

（二）核态势评估

正在编写的《核态势评估》（NPR）将阐述拜登政府关于使用核武器的政策，它也是国会为核项目分配资金的最重要依据之一。据美国防部副部长希克斯说，这一项评估任务由白宫进行，副部长办公室和国防部负责“将目标与资源联系起来”。无论从政策还是预算的角度来看，核现代化仍然是美国防部的首要任务之一。

下图显示了2022财年中三个核现代化项目的资金水平相对于2021财年的变化情况。2022财年对地基战略威慑项目（GBSD）和B-21轰炸机的资金要求基本上与特朗普政府在去年预算中的计划保持一致。然而，哥伦比亚级核动力弹道导弹潜艇（SSBN）的资金，比2021财年中对2022财年的预测水平高出了近18%。

▲ 三大核现代化项目的资金变化

核态势评估的另一个关键方面将是核指挥、控制和通信（NC3）体系的现代化建设，更新和替换接近或已经超过使用寿命的遗留系统。2022财年预算申请了近30亿美元用于NC3的现代化。

核态势评估对现有武器项目的未来发展前景有着关键作用，特别是潜射弹道导弹（SLBM）的低当量W-76弹头和新的海射核巡航导弹（SLCM-N）。根据特朗普政府的2018年国家公共预算计划，潜射弹道导弹的弹头被修改为了低当量，并计划在2020年2月前投入使用；2018年的战略审查还要求开发SLCM-N，但海军在这一举措上进展缓慢，只在2022财年中申请了500万美元的资金。在制定2023财年预算的指导意见时，时任的海军代理部长托马斯·哈克还曾呼吁取消SLCM-N项目的资金。

（三）导弹防御评估

《导弹防御评估》（MDR）展示了美国政府在未来三年内对导弹防御（MDD）能力的考量。美国防部要求在2022财年为导弹防御提供总计204亿美元的资金，包括为导弹防御局（MDA）提供89亿美元。《导弹防御评估》可能会提及拜登政府是否打算将区域防御系统的重要性提高至国土防御项目之上，比如优先发展地基中段防御的下一代拦截器等。
《导弹防御评估》还可能评估导弹防御局和空间发展局（SDA）开发高超音速跟踪层的进展。在特朗普政府时期，美国防部多次要求将高超音速和弹道追踪空间传感器（HBTSS）的资金与为空间传感器层建造卫星的计划合并。然而，国会每年都将HBTSS的资金调回MDA。《导弹防御评估》可以提供新的指导，说明哪些机构将负责建造空间传感器层的不同部分，以及该层将如何与现有和未来的导弹预警系统相结合，比如空军的下一代高空持久性红外（NG-OPIR）计划等。

二、国会对2022财年国防预算的行动和2023财年的相关问题

（一）国会的行动

国会每年都要通过三项与美国防部的资金和监督有关的法案：国防拨款法案为国防部预算的绝大部分提供资金，而军事建设和退役军人事务拨款法案则为国防部预算中的军事装备和家庭住房部分提供资金。国防授权法案（NDAA）是一个政策性法案，只是提及了一个模糊的资金水平，实际上并没有提供资金。然而，NDAA对预算很重要，因为它对美国防部如何执行预算及开展项目和行动规定了政策和限制。下表展示了上述每项立法在每个议院中的状况。值得注意的是，只有众议院版本的NDAA和随后的两院NDAA协议最终获得了通过。

▲ 各法案通过情况

相比于2022财年国防预算中的要求，每项法案都将增加国防部的整体可支配资金。众议院拨款委员会（HAC）是最接近原预算的，在国防和军事装备拨款法案之间总共只增加了15亿美元，而参议院拨款委员会（SAC）增加预算最多，共增加了265亿美元。众议院和参议院军事委员会（HASC和SASC）增加的预算也很多，分别为比要求高247亿美元和252亿美元，最近发布的两院妥协版本的NDAA授权也比预算要求高了252亿美元。 

如下图所示，就如何在国防部预算内分配资金的问题而言，各委员会有明显的异同之处。所有四个委员会都建议将军队人员的资金削减到原预算的水平，并且也都建议将家庭住房资金保持在预算的水平附近。每个委员会都在以不同的水平增加军事建设资金，从11亿美元到36亿美元不等。当涉及运营和维护资金时，各委员会的意见不同：参议院的拨款委员会和军事委员会提议大幅增加，而众议院则希望保持在接近预算的水平。众议院拨款委员会提议，研发资金净减少16亿美元而将采购资金净增加21亿美元，其他三个委员会（HASC、SASC和SAC）则都提议大幅增加研发和采购经费。

▲ 四大委员会对不同项目资金的态度

（二）2023财年的相关问题

1.部队规模和现代化计划

2022年国防战略的两个主要问题是美国防部计划维持的部队规模及其推动部队现代化的优先事项。鉴于过去几十年来国防资金的变化趋势，在军事终端力量、海军舰队规模、飞机库存、陆军旅和海军陆战队营方面保持与今天相同的部队规模，将需要把军队人员和运营与维护费用每年以大约2%到3%的速度增长。同时，管理和预算办公室（OMB）在2022财年的计划中表示，未来几年国防部的总体预算增长率将与通货膨胀率基本持平。鉴于国防战略可能会继续关注部队现代化，部队规模和现代化之间的资金博弈将在2023财年继续体现。

在部队现代化的资金中，2023财年需要考虑的另一个问题是研发和采购资金的平衡。在过去的几年中，研发资金总体上有所增加，而采购资金则有所下降，因为美军目前正在进行的许多主要现代化项目（B-21轰炸机、地基战略威慑项目、哥伦比亚级核动力弹道导弹潜艇和未来垂直升降平台项目）几乎都是由研发模块来提供资金。2023财年是否会将这些项目和技术过渡到采购阶段，对于这些技术的最终部署落地十分关键。

2.通货膨胀和更高的工资成本

影响2023财年国防预算的两个最重要的因素是全球的通货膨胀和军事和军队人员的加薪，薪酬水平会对预算和资金分配方式产生重大制约。根据美军法规，加薪应根据预算申请前一年9月30日之前的12个月期间私营企业工人的就业成本指数（ECI）来确定。对于2023财年来说，用于加薪的就业成本指数就是截至2021年9月30日的12个月。

美国劳工统计局公布的这段时期内的ECI为4.6%，这意味着美国防部应该计划在2023财年的预算申请中使用这一数据作为军队人员的加薪比例，这将是20年来军队人员的最高加薪比例。目前还不清楚管理和预算办公室或美国防部是否已经计划将薪资提高这么高，而且考虑到经济的通货膨胀和住房成本的增长，人们的住房基本津贴也将大幅增加。这将需要国会把更多的资金分配至军队人员模块和军事建设模块，而留给采购和研发的资金就会减少。

三、总结

在众议院和参议院就拨款法案达成最终协议之前，2022财年的最终国防预算水平仍是不确定的。根据国会和美国防部官员的表态，国会将把2022财年的国防资金增加到预算申请的水平之上，唯一的问题是增加多少。鉴于拨款存在滞后性，2022财年国防预算不会影响到美国政府正在制定的2023财年需求。但是，当国会明年审议2023财年预算时， 2022财年的预算增加额将成为一个新的比较基线，美军的国防资金预算大概率仍将继续增长。

THE  END

文字 | 秦中南、龙坤（国防科技大学）

图片 | 来源于原报告和网络

编辑 | 许婧

审阅 | 谢士娇

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