偏袒富豪的现代慈善制度| 深一度思考
非营利组织一定会带来正面的影响吗？答案并不总是肯定的。在过去几年间，美国学者开始反省大型基金会可能带来的负面影响。本文中，斯坦福大学政治与哲学系Rob Reich教授提出，在缺乏制衡与监督机制下，私人透过捐赠设立的基金会既规避了租税同时也企图推广自身的政治与文化影响。“我们需要对抗的是基本上不受控制、不透明的、由捐赠者主导的、享有税收优惠且在默认情况下永续存在的大慈善机构。”
图为比尔盖茨、贝佐斯及扎克伯格
我们生活在第二个镀金时代，面临着严重而且不断加剧的不平等。虽然这种不平等是公众的敌人，但它却是私人慈善事业的朋友。
在美国，1930年的时候大约有200家私人基金会，其总资产不足10亿美元；1959年，私人基金会有2000多家；到了1985年，私人基金会的数量突破了3万家；截至2014年，私人基金会的数量接近10万，资产总额超过8000亿美元。
从20世纪早期的安德鲁•卡内基和约翰•洛克菲勒，到21世纪的比尔•盖茨和马克•扎克伯格，美国的慈善事业在不断壮大。似乎每过一年，就有一位新的亿万富翁登上慈善舞台，宣布要让世界变得更美好。亚马逊创始人杰夫•贝佐斯如今成了世界首富，身价达1600亿美元。贝佐斯于2018年9月宣布，将捐赠20亿美元用以解决无家可归问题，并创建一个学前教育网络，这可能只是他对大型慈善事业的初步尝试。
然而，慈善事业的范围远远超出了亿万富翁和他们的基金会所代表的圈子。尽管大型基金会的规模惊人，基金会的总数也在增长，但绝大多数捐赠都来自在世的慈善捐款者（至少在美国是如此）。
2017年，美国人向符合条件的非营利组织捐赠了4100多亿美元。在这一总数中，在世的个人捐了2870亿美元，占比70％。
几乎所有美国人每年都会捐一些钱。当然，一个小捐赠者所拥有的权利与一个大慈善家不可相提并论。然而，总的来说，小额捐赠意义重大，支持了数以万计的非营利组织的运作，小捐赠者与大慈善家享有同样的自主权，也可以从捐赠产生的税收优惠中受益。对慈善事业的任何考虑都必须超越洛克菲勒和盖茨之类的富豪，关注普通慈善捐赠在社会中的数量和意义。
慈善事业看起来似乎只是一种自愿的活动，是行使个人自由的结果。但这种看法是错误的。虽然捐赠是自愿行为，但由于慈善事业是一项税收补贴活动，所以其实有一部分费用是由纳税人承担的。严格来说，捐赠者在捐钱时并非只是在行使一种花钱的权利，在这一过程中他们也获得了补贴。
在洛克菲勒和卡内基的时代，创建大型慈善机构并不能享受任何税收优惠（因为当时美国的个人所得税法尚未被采纳，直到1917年才被采纳)。而今天，美国通过一套庞杂的优惠税法，承担了慈善事业的部分开支，这套税法既适用于捐赠者，也适用于非营利组织和私人基金会。在美国，2016年对慈善捐款的补贴让美国人民损失了500多亿美元的联邦税收。
当代美国社会的慈善事业根植于一套构建和鼓励慈善事业的法律规则。这些法律管理着非营利组织、慈善信托、私人和社区基金会等慈善组织的创建，并设定了这些组织运作的规则。而人们是否选择捐赠以及捐赠的时间、对象和人数在一定程度上是这些法律的产物。这些因素受到税收政策的影响，因为税收政策为慈善组织和非营利组织提供了特定的税收减免优惠，并且往往对个人和企业捐赠的财物和其他资产实行免税。受赠的慈善组织同时受到相关法律的制约，法律要求强制执行捐赠者的意愿，而且往往不论其是否在世，这就催生了原则上可以永续存在的慈善项目和慈善组织。这些治理安排是历史悠久的捐赠活动在当代实践的重要组成部分。
塑造美国慈善事业的政策已经失灵。这其中有许多原因。捐赠者指导基金（简称DAF)像葛藤一样蔓延开来，越来越成为最受欢迎的慈善模式，并在此过程中积存了越来越多的慈善财富。这类基金可以让捐赠者在做出捐赠的同时立刻享受税收优惠。
特朗普总统的2017年《减税与就业法案》（Tax Cutsand Jobs Act）通过限制分项扣除总额和提高标准扣除额，大大降低了捐赠人的税收动机。当时的许多研究预测，2018年的慈善捐赠会有所减少。而美国最富有的捐赠者正在把慈善事业变成一种政治武器，利用社会福利组织或501(c)(4)条款来暗度陈仓，像马克•扎克伯格、皮埃尔•奥米迪亚和乔布斯的遗孀劳伦这样的富豪，他们成立有限责任公司（limitedliability companies，简称 LLC）至少在一定程度上是为了规避基金会要服从的透明度要求。
左图：劳伦·鲍威尔·乔布斯；右图：皮埃尔•奥米迪亚及其妻子
比起无效和失灵，更糟糕的是，塑造美国慈善事业的政策是站不住脚的。一系列旨在刺激普通公民的慈善捐赠和富人的慈善项目（主要通过私人基金会实施）的政策，实际上是在颠覆而不是支持美国的民主目标。今天美国的慈善事业经常破坏它的民主，主要责任在于美国的政策，而不在于个人捐赠者的偏好或特定非营利组织的活动。
美国的慈善事业应该如何才能支持美国的民主进程？要回答这个问题，我们需要着眼于两个层面。我们需要有针对性地解决美国以及许多其他国家和地区正在使用的最关键、最常见的慈善政策工具中的不公正问题：针对慈善捐款的应税所得减免。以可抵税捐款的形式提供税收优惠是不合理的。对捐赠者，我们应该用固定税额减免来取代应税所得减免。
我们需要认识到，即使完全没有税收优惠，超级富豪仍然拥有巨大的权利。无论是否有税收补贴，大型慈善事业都象征着一种权利的行使——试图将私人资产用于某些公共目的。这种权利不受控制，透明度低，由捐赠者主导，而且被默认为是永续存在的。大型慈善事业是富豪们的游戏。我们面临的挑战是，如何通过各种政策和社会规范制定一个约束框架，促使富豪服务于社会。
没有什么事情比分析税收政策更令人昏昏欲睡了。然而，税收政策对慈善事业有着巨大的影响。税收政策是慈善事业大部分治理和监管活动的基础，而非营利组织和慈善捐款的税收待遇决定了捐赠的激励结构。取消对捐赠的税收激励，慈善事业并不会消失。然而如果没有税收激励，慈善事业的总规模和总体分布可能会有所不同。
当代慈善事业的首要政策工具就是应税所得减免。这种减免有两个大问题：慈善捐款的税收抵免会不公平地奖励捐赠者，区别对待两类对同样的组织做出相同贡献的捐赠者（表面上产生相同的公共利益），而且还系统性地让富人受益，扩大他们的话语权，并给予他们更大的优先权。
应税所得减免在1917年美国《战时税收法案》（War Revenue Act）中首次被纳入了税法体系，允许个人从应纳税收入中扣除所有符合条件的慈善捐赠的总额。在过去的100年里，美国国会经常修改这项规定，改变并偶尔取消慈善税收扣除总额的上限，并增加有资格接受免税捐赠的组织。但是政策的核心始终不变：从应纳税所得额中扣除慈善捐赠。在某种形式上，这种扣除适用于对公共慈善机构、捐赠者指导基金、私人和家庭基金会、社区基金会的捐款，以及慈善遗赠。
让我们从两个潜在捐赠者的角度来考虑这个问题。第一个捐赠者是租房者安妮，2017年的收入刚好是美国个人收入中位数，约为31000美元。第二个捐赠者是有产者比尔，个人年收入约为30万美元，属于美国顶尖的1％的高收入阶层。假设安妮和比尔都希望向当地的食物银行捐赠1000美元。对捐赠的应税所得减免相当于政府按捐赠者适用的税率对其进行补贴。累进税制对收入较高和较低的人分别采用不同的税率。2017年，安妮适用15％的税率等级。向食物银行捐赠1000美元将使她的应纳税所得额减少1000美元。结果，安妮会发现她的1000美元捐赠实际上花费了她850美元，因为美国政府会支付她捐赠额的15％，即150美元，从她的应纳税额中减去150美元。
相比之下，比尔在2017年适用最高税率等级——39％，他会发现他的1000美元捐赠实际上只花了他610美元。美国政府实际上会为他的捐赠支付390美元的成本。
在扩大这些税收激励措施时，美国联邦和州财政部门放弃了相应的税收。如果比尔的1000美元捐款不得用作应税所得减免，州政府将会额外征收390美元的税收。或者，换句话说，对慈善事业的税收激励构成了一个支出项目或“税收支出”。对慈善事业的税收优惠是美国税法中对个人最大的税收支出项目之一，相当于联邦和州政府对慈善和公益组织的运作以及对向它们捐赠财物的个人和公司的巨额补贴。
但请注意这种政策工具如何区别对待安妮和比尔。他们向同一个组织捐出相同数额的款项，然而，尽管比尔的收入更高，他却得到了比安妮更多的补贴。安妮的1000美元捐款比比尔的1000美元捐款成本更高——安妮的成本是850美元，比尔是610美元。这被称为应税所得减免的“倒挂效应”，捐赠人适用的所得税税率等级越高，减免额就越大，这意味着他所获得的补贴就越高。
由于表面上两种情况都产生了同样的社会福利——食物银行收到了1000美元，这种差别对待说得好听就是过于随意，说得不好听就是不公平。如果非要说哪里不公平的话，低收入者似乎更需要较多的补贴来降低他们的慈善捐赠成本。由于额外的美元对于收入顶尖的人群的边际效用更低，他们可以相对于穷人为慈善捐赠支付“更高的价格”。当然，这种倒挂现象并不局限于慈善捐款的应税所得减免。总的来说，应税所得减免显然对富人更有利。2013年，最富有的十分之一的收入者占据了三分之二以上的应税所得减免。
最后，也许最不合理的是，慈善捐款的税收补贴只适用于那些逐项列明应税扣除额的个人，也就是那些选择不接受所得税标准扣除的人。而在2017年特朗普税改生效后，这个群体估计占所有纳税人的90％。这样看来，只有非常富有的人才能从慈善税收减免中获得税收优惠。然而，几乎所有美国人每年都进行慈善捐款。
因此，税法中的慈善捐赠政策是非常不公平的：这些政策系统地支持富人，为他们提供更大的福利。当然，按绝对价值计算，富人比穷人捐的钱确实要多得多。但是为什么公共政策却区别性地奖励富人而不是穷人呢？为什么超过三分之二的慈善捐赠税收支出用于支持10％最富有的美国人的捐赠偏好呢？这里的问题不仅仅是税收激励措施对采用不同报税方式、不同收入水平捐赠者的差别对待，而且应税所得减免所放弃的公共资金不合比例地流向了富人扶持的慈善组织。慈善领域的税收政策有利于富人，因而资源更多地向富人而非穷人所资助的非营利组织倾斜。1％的高收入人士掌控了税收政策的“扩音器”，并利用它来推动与中产阶层和穷人所青睐的慈善组织大不相同的慈善事业。
对捐赠的任何税收激励的理由不应该仅仅是为了奖励参与慈善事业的人，而应该是因为慈善对于支持民间社会项目至关重要。税收激励的作用应该是鼓励或扩大在构建多样化、去中心化和多元化社会过程中的公民参与，因为这被看作繁荣社会的基石。如果非营利组织在很大程度上构成了社团生活的组织网络，那么鼓励对各种非营利组织的慈善捐赠可能会扩大民众的声音，提升民间社会的格局以服务于社会的整体利益。
如果民间社会中的多元化构成了今天慈善捐赠政策的基础，那么政策工具对富豪的偏袒就是不合理的。现行政策中的倒挂式补贴和对没有逐项列明应税扣除额的纳税人的耍弄与排斥，使得我们在民间社会中获得的不是平等的公民声音，而是由税收政策支持和提升的富豪公民的声音。
理论上，解决这些问题应该是相当简单的。税收政策可以允许没有逐项列明扣除额的纳税人在标准扣除额的基础上扣除自己的慈善捐款。更好的办法是，由于这种解决方案仍然会保留倒挂的效果，因此政策可以给予所有捐赠者相同的、不可退还且有上限的税额减免，而不是应税所得减免。通过向所有捐赠者提供同样的税额减免（比如捐赠款的25％），并将年度减免总额限制在某个水平（比如1000美元），这种解决方案避免了倒挂式的减免结构，并允许捐赠者在达到减免上限后继续捐钱，但不再享受任何州政府补贴。该政策提案与针对每个公民的利益相关补助或竞选资金凭证计划相似，然而税额抵免只能针对符合条件的民间社会组织，而不是将利益相关补助用于投资自己的项目或派发表达政治声音的凭证。我们可以将其称为民间社会利益相关补助，以不可退还的税额减免的形式平等地对待每个公民，比尔•盖茨也和其他公民一样获得同样规模的税额减免。
这种税额减免甚至可以被设计成试图克服慈善捐赠最顽固但又不为人所熟知的一个特点：几十年来，美国人的捐赠额一直徘徊在国内生产总值的2％左右。有什么办法可以推动慈善捐赠突破这个比例呢？与其将税额减免设置成慈善捐赠额的一定比例，不妨规 定要先捐出个人收入的3％才有资格获得税额减免，即在捐出收入的3％之前是不享受任 何税收优惠的。在捐出收入的3％后，个人将获得一笔慈善事业税额减免，比如1000美元，他可以自由选择慈善机构捐款以获得这种减免。如果大家都知道，捐出3％的收入后进行额外捐赠会获得1000美元的税额减免，可能会产生更高的捐赠率。
应税所得减免隐藏着对富豪的偏袒，有利于富人和他们的慈善项目。税额减免可以纠正这种偏袒，通过向每位捐赠者提供同样的减免额度来平等对待所有捐赠者。但是，即使有了税额减免，富人仍然比穷人拥有更大的权利，因为他们拥有更多的资源。事实上，即使对于慈善捐赠没有任何税收激励，超级富豪凭借他们更强大的捐赠能力，也能比其他人行使更多的权利。比尔•盖茨和我可能会获得相同的税额减免，政策工具可能会平等地对待我们，而没有对富豪的偏袒。不过，我们还是面对现实吧，比尔•盖茨对社会的影响肯定比我大。
要理解为什么缔造美国慈善事业的政策是站不住脚的，我们必须进行第二层的分析，从应税所得减免政策对富豪的偏袒转到富豪阶层所行使的权利。这里的问题不在于应税所得减免，而在于私人基金会的结构。我们需要对抗的是基本上不受控制、不透明的、由捐赠者主导的、享有税收优惠且在默认情况下永续存在的大慈善机构。我们需要扪心自问，过去几十年来美国的基金会数量爆炸式增长，是否有益于美国的民主。
虽然根植于历史传统，但现代美国的私人基金会是卡内基和洛克菲勒时代的产物。洛克菲勒基金会和志趣相投的卡内基基金会旨在建立一个具有广泛和一般目的的实体，以支持其他非营利机构，并创建和资助新的组织，寻求解决社会问题的根源，而不是提供直接服务。这种实体采取私人、自治形式的理事会管理架构，并雇用专业人员来奉行公共使命。
从定义上来说，私人基金会或多或少是对社会中富豪声音的法律认可，或者更准确地说，是合法宣传。这个观点在卡内基和洛克菲勒时代就得到了公认。当洛克菲勒来到美国国会力求赢得一份批准洛克菲勒基金会成为法人机构的联邦文件时，他遭到了广泛的批评。路易斯•布兰戴斯，这位反托拉斯的“人民律师”，后来成为美国最高法院法官，他在1916年向参议院劳资关系委员会声称洛克菲勒基金会“不符合我们的民主愿望”，并承认对权力落入少数富人手中“深感忧虑”。
民主社会不仅仅要维护一个选举制度的代议制政府，还要致力于实现公民的平等地位和对公民利益的平等尊重。当公民在法律面前人人平等（没有二等公民身份），并且所有公民都有平等的机会来影响和参与政治时，这种平等地位和尊重才显现出来。这种对政治平等的共同期望与私人基金会的存在及其对公共政策日益增长的影响力形成了一种张力。基金会越大，其潜在的影响力就越大。
看看比尔•盖茨吧，他的慈善事业让他可以像国家元首一样在世界舞台上阔步行走。为什么美国要给个别公民如此大的发言权？对于规定了如何创建基金会以及基金会该如何运作的法律，美国民众能公然宣称这些现行的法律是合理的吗？在19世纪的大部分时间里，用私人财富创建一个私人基金会是不被允许的，机构的授权和注册是必需的。带有广泛目的的基金会的出现被视为对美国民主的威胁。即使在这些基金会成立之后，它们仍然受到公众的鄙视和质疑。威斯康星大学董事会于1925年通过了一项决议，禁止该大学接受基金会的慈善捐赠，这个决定从今天的角度，似乎是难以想象的。
今非昔比。今天的慈善家们广受赞誉，他们的名字标示在建筑物上，他们的照片也纷纷登上杂志封面。此外，设立基金会的许可是独立的，不需要民选机构的批准，而且和普通的慈善捐赠一样享受税收优惠补贴。
但钟摆未免摆得太过了。我认为，美国人民需要的是让私人基金会支持而不是颠覆美国民主目标的政策和社会规范。要了解如何做到这一点，美国人民必须首先了解私人基金会在制度上的缺陷。
在商业市场上，如果一家公司因为消费者选择不购买其销售的商品而无法实现盈利，公司就会倒闭。在美国的公共机构中，负责制定法律和分配税收的官员必须参加选举；如果公民不赞成代表他们的议员所推行的公共政策和开支决定，他们会在下次定期选举中投票选出新的议员。
相比之下，美国对基金会却完全没有市场问责，它们既没有待售商品，也没有市场竞争对手。基金会不出售任何东西，而是把钱捐给其他组织，这些组织的生存往往依赖于基金会的持续支持。基金会没有消费者或竞争对手，有的是恳求它们捐助的对象。如果公民不喜欢基金会的捐赠决策，他们没有追索权，因为没有东西可买，也没有投资者让基金会对决策负责。
此外，基金会没有选举问责制。无论公众如何看待基金会的拨款分配，基金会中没有人需要接受公众的投票反馈。假设有一群人不赞成盖茨基金会或任何其他基金会正在做的事情，能怎样办呢？我们没有办法让比尔和梅琳达 • 盖茨下台。在谈到基金会的教育捐赠时，评论家黛安 • 拉维奇曾将比尔 • 盖茨称为“非选举产生的全美学校主管”。
除了缺乏正式的问责制之外，基金会还很难建立一套从受赠者、受益人和公众那里获得诚实反馈的程序。与基金会打交道的人通常都是恭恭顺顺、热切和气的，因为他们在请求对方资助或寻求下一笔捐赠。潜在或实际的受赠者几乎没有任何动机向基金会提供批判性反馈。每一个在基金会工作的人都了解这个圈子的好处：成为基金会管理者的人会在一夜之间变成房间里最潇洒、最有魅力的人。
除了问责制问题，基金会往往还缺乏透明度，它们的窗户被阴影覆盖。法律要求基金会每年拿出5％的资产用于捐赠，并提交一份包含一些基本数据的年度纳税表。但基金会不需要设办公室、电话号码或网站。它们不需要发布年度或季度报告，也不需要阐明任何捐赠策略。它们不需要评估自己做出的捐赠；即便它们这样做了，也不需要将这种评估结果公之于众。它们无须报告理事会的任何决策。
一些基金会，尤其是规模最大、最专业化的基金会，确实在透明运作，提供上述所有甚至更多信息。但这只是特定基金会的特殊偏好，而不是法律要求或专业规范。除了法律规定的年度税务申报外，美国许多小型家庭基金会几乎没有任何公开记录。寻求避开透明度的不仅仅是小型家庭基金会。
2017年，向《南德意志报》泄露的“天堂文件”（ParadisePapers）透露，亿万富翁对冲基金经理詹姆斯•西蒙斯创建了西蒙斯国际基金会，估计其中有80亿美元的捐赠。根据2017年《纽约客》杂志上有关西蒙斯的简介，该基金会在百慕大注册，因此其资产完全免税，而且没有设网站，也没有任何公开资料。
法律允许基金会遵从捐赠者的意愿，永久保护慈善资产。因此，捐赠者的死亡之手可能会从坟墓里伸出来扼杀后代。基金会必须由受托人组成的理事会管理，而捐赠者及其家人或其信任的联系人可以担任董事。这不需要社区或公共治理。财富管理公司经常推销帮忙建立家庭基金会的服务，将家庭基金会宣传为代际传递和维系家庭价值观的工具。为此，创始捐赠者可以永远控制基金会的治理和宗旨。
对于少有或根本没有正式问责机制、几乎没有透明度义务、有着旨在永久遵从捐赠者意愿的法律架构，以及在创建基金会方面享有慷慨的税收优惠补贴的基金会来说，究竟是什么赋予了它们在社会中的合法性？
要让基金会发挥积极作用，就要改变管理基金会的现行政策，创造能影响富裕捐赠者的新社会规范。这也取决于将缺乏问责的明显缺陷转化为优点。相比商业企业和公共机构的民选官员，基金会可以凭借其规模和寿命优势，在不同或更长的时间跨度内运作，并且可以承担社会政策试验和创新的风险，而我们通常不会期望商业公司或国家机构进行这些试验和创新。我将其称为基金会的探索使命。
先从一个假设开始：民主国家都希望促进民众福利或追求正义的目标，无论人们如何理解这种福利或正义。但政客们并不知道实现这些目标的最佳方式。比如，什么样的政策和计划最能促进教育机会公平和改善教育成果？有些人认为最好是普及学前教育，另一些人则认为应该改进学校财务系统，还有一些人认为应该改善和普及在线学习。
为了回答这些问题，在认识到当选的领导人并非全知全能，对于追求公正目标的最佳方式可能存在合理的分歧，而且社会条件总是不断变化的前提下，一个民主社会可以分散地进行关于社会政策的试验，以便能够发现并采用更好的、更有效的政策。而且，这种试验需求永无止境。鉴于经济、文化、技术和代际条件的不断变化，在理想情况下，探索过程是累积的，会为社会构建起一个宝库，里面装有各种理想的或非常简单有效的方法，可以用来应对不同的环境和不断变化的优先事项。
政府当然可以自行鼓励一些试验措施和冒险创新。例如，政府可以向研究型大学提供公共资金，从而投资于结果不确定的基础研究。政府可以搭建联邦政府结构，将管辖的子区域作为政策试验的场所，为此布兰戴斯将美国各州描绘为“民主实验室”。政府有充分的理由成为实验主义者，将政策和制度设计作为解决问题的一种方法。
尽管有这样的方法，我们也有理由怀疑，政府本身是否最适合进行这样的试验。一方面，民主治理体系中的公民倾向于期待和奖励经过检验、可靠的公共政策成果。当选的议员在将公共资金分配给旨在解决社会问题、前途不确定的策略时，所选的政策可能根本无法带来任何好处，因而他们也冒着将会受到选票惩罚的风险。此外，浪费掉的政府开支往往会受到谴责，然而进行试验就注定有一些试验会失败，当一种方法被贴上“试验”的标签时，就预示了失败的可能性。
那么，我们可以设计哪些政府之外的结构来进行分散式试验呢？我认为，基金会是这个重要的探索和试验过程的一种有力工具。在这种探索过程中，基金会比市场和政治参与者更具有结构优势：更长的时间跨度。
缺乏问责制在这里可能成为一个意想不到的优势。探索使命的一个基本特征就是具备创新和冒险的理想条件。与利润驱动型的企业不同，基金会不受季度或年度收益报告、资产负债表以及不耐烦的投资者或股东的约束。市场中的商业实体没有一个系统性地奖励高风险长期试验的激励机制，它们需要做出业绩才能持续经营。同样，公职人员也没有奖励高风险长期试验的激励机制，他们必须用公共开支在短期内迅速显示成果，才有较大的机会再次当选。
正因为缺乏普通的民主问责制，而且被法律允许存续数十年，基金会可以资助民主试验和创新，从长远看来，这些试验和创新如果产生成果，会造福于我们的后代，而不是我们这一代人。此外，由于私人基金会是多元化的、由捐赠者驱动的，不同的基金会可能会尝试不同的方法，从而整体提高它们找到有效或更好的社会政策或社会问题的解决方案的成功率。
我们该如何去评价这种探索呢？对于基金会的创新所取得的试验成果，有什么机制可以传播或推广呢？失败的创新会消亡，尽管社会可能已经从失败中学到了一些东西。其他基金会可能会延续并修改相关试验，然后产生积极的结果。还有一些基金会项目会成功取得积极的成果。在理想情况下，基金会资助的试验最好接受严格的社会科学审查，而不是仅仅做一些该领域的逸事报道。但是，从基金会的角度来看，慈善捐赠的成功并不在于资助创新且冒险的社会政策试验，然后永远维持其中最成功的试验成果；毕竟市场和国家的资产远远超过了最大型基金会的资产，所以成功的关键在于能看到市场或国家大规模地推广成功或被证明有效的政策创新。
因此，基金会对政府的正确态度应该是一个谦逊的仆人，而不是“更聪明的部门”或社会益品的上游提供者。一个私人资助起步、不受控制的基金会项目，只是试着给由公共资助并受问责的政府责任提供一个选项。
基金会的制度设计允许它们在不同于市场和政府的时间跨度内运作。因为它们的捐赠旨在支持长期持续的事业，基金会可以资助更高风险的社会政策试验，并且可以利用自己的资源来发现和解决几十年后潜在的社会问题，或者进行只有在更长的时间之后才会显现出成功的创新。简而言之，与企业和政府机构不同，基金会可以“走得更远”。它们可以为有效社会政策创新的重要探索之旅提供种子资本。
美国基金会的一些最伟大的成就可以说是符合这一模式的，比如安德鲁•卡内基对公共图书馆的推广。
卡内基为图书馆的建设提供了大量资金，但其对市政当局的资助是以一定公共资金的配套（通常每年10％）为条件的。1911年至1917年间，卡内基的慈善事业促成了1500多个公共图书馆的建立。此后不久，图书馆资助计划就停止了，然而公民们已经发现图书馆的重要性，转向要求当地市政府承担起建设图书馆的全部责任。于是私人资助的公共图书馆成功地纳入了公共预算。
其他基金会的成功也产生了类似的成果，例如在高等教育领域的佩尔助学金（Pell Grants）以及美国国家911应急协调系统。
基金会的探索使命可以通过当代基金会所拥有的一些特权来推动，但这有其局限性。也就是说，这并不能证明目前为基金会提供的各种法律许可是正当的。我特别怀疑捍卫让基金会永续存在的法律许可是否合理。我还怀疑，如今给予慈善事业的一系列税收补贴对于基金会的创建和维持是否必要。
对于如何让基金会更好地服务于社会，我具体想到三个建议。
第一，对基金会的规模设立最低门槛，而不是天花板，这听起来也许有点反直觉。美国小型基金会的泛滥是一个问题。为了能够为探索使命提供足够的风险资本，基金会必须拥有大量资产，并可能需要拥有能够管理和传播其学习成果的专业人员。相比之下，小型家庭基金会不具备执行这一任务的强大实力。从1993年到2013年，资产不到100万美元的基金会数量几乎翻了一番。资产不足100万美元的基金会很少有带薪员工，几乎每年捐赠都不会超过5万美元，这些基金会或多或少地充当着富裕家庭的避税场所和慈善支票簿。这些家庭本可以通过直接进行普通的慈善捐赠来实现相同的结果，产生相同的公共利益，而不是建立基金会作为它们慈善活动的载体。
为了实现家庭价值观的代际传递，邀请家庭成员参与一个每年捐赠不足5万美元的基金会的管理（通常是带薪的），公众没有理由以税收优惠的形式来支持这种传递。这样，纳税人将不再为基金会补贴巨额资金，毕竟这些资金补贴给基金会后迟迟未拨给慈善组织。最大的50家基金会持有所有基金会的四分之一以上总资产。对基金会设定最低资产门槛，比如1000万美元或5000万美元，会给公共利益带来损失吗？我认为损失很少，甚至还可能会产生一些收益，因为达不到最低资产门槛的富人可能更倾向于向公共慈善机构捐款，而不是创建自己的家庭基金会。
第二，对基金会的存续时间设限。我们是否需要让基金会的资助永久持续下去？即便这样，我们是否需要永久遵从创始人的意愿？在这个问题上，我支持约翰•斯图尔特•穆勒的看法，即这种永久性对社会有害。
穆勒在1833年写道：“历史上没有哪一个事实比这个观念会让后人更难理解，那就是在任何理智的头脑中，永恒应该与人类的任何创造结合在一起。”原则上，没有任何论据可以说明基金会的最佳寿命应该是多长。
这个问题的主要关注点在于，基金会的激励机制鼓励它们比其他社会机构在更长的时间跨度内开展工作。洛克菲勒的顾问在1911年向国会提议，将基金会的寿命上限定为100年，即五代，在我看来，这个时间跨度对于参与重要的、支持民主的探索工作已足够长。
第三，引入同行评议的社会规范。公共政策或慈善规范的制定如何引导私人基金会，使它们更可靠地朝着民主探索的方向发展？一种可能性是，期望在它们的年度公开报告中加入一份关于长期或代际影响的声明。基金会的长期试验策略要接受公众的监督。另一种可能性是，在基金会尤其是大型的基金会中，引入自愿性的同行评议，由专家同行定期评估其慈善策略和投资，无论这些专家是其他基金会的领导还是相关赠款的受益人。原则上，同行评审可以在不需要正式法律监管的情况下促进相关规范的形成，这些规范将有助于将私人基金会纳入民主探索模式。
我想到了学术界出现的规范，在学术界，终身教授对他们的学术生产不承担责任，这在很多方面与私人基金会资产缺乏问责制非常相似。相比非终身制，终身制可能有助于引导学者从事时间跨度更长的项目，而同行评议的做法有助于其挑选比较好的研究，并为教授们的声誉竞争创造一个平台。也许慈善基金会的世界里出现类似的东西也会有所裨益。
在进行这些改革之前，我们必须正视慈善事业的现状，而不是幻想它应有的面貌。对照本文描绘和捍卫的愿景，美国和其他地方的基金会实际表现如何？基金会是否履行了它们的探索职责？
对此严格的评估超出了我的论证范围，但值得注意的是，怀疑论显然是有道理的。许多著名的基金会观察家，包括那些基金会的朋友，都认为几乎在任何衡量成功的标准下，基金会的表现都不尽如人意。如果用多元主义和民主探索的标准来衡量，它们肯定是表现不佳的。
1949年，一位杰出的基金会领导人埃德温•恩布里为《哈泼斯》杂志写了一篇名为《胆小的亿万富翁》的文章，文章的结论是，尽管存在明显的社会问题和充足的慈善资产，但“基金会遗憾地缺失最基本的社会开拓精神”。在世界上最大的两个基金会大西洋慈善总会（Atlantic Philanthropies）和开放社会基金会（Open Society Institute）工作超过15年的加拉•拉马尔什总结道，基金会倾向于规避风险，而不是承担风险。“大多数人并没有把勇敢的冒险与基金会联系在一起，”他在《波士顿评论》上写道，“基金会的理事会和高层通常由保守人士主导。如果税收优惠主要是为了鼓励大胆冒险、创新，那么这种税收政策似乎不起作用。”乔尔•弗雷什曼是大西洋慈善总会的前董事，也是《基金会：伟大的美国秘密》一书的作者。他认为，如果基金会更加透明、更敢于冒险，它们的工作会做得更好。还有其他人，比如慈善领域的知名作家沃尔德马•尼尔森，也质疑基金会对创新的支持，认为基金会更多地处于“变革的后缘，而不是前沿”。一项对基金会活动的回顾研究表明，只有一小部分捐赠可以算作对社会变革的大胆投资。
也许这些批评者是正确的。如果是这样，基金会就比预想的要更加糟糕，目前赋予它们的特权就显得更不合理了。我写这篇文章的目的不是要为基金会的行为和表现辩护，而是要确定评估它们的正确标准。虽然基金会难以改变其建立在财富顶端的属性，评估基金会的标准仍应该植根于如何为民主社会服务。
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