贾西津：社会组织重在“花钱”而非“募钱”

"

隔离封锁、严防死守，面对未知的病毒，21世纪的人类仍然在沿用着六百多年前的无奈之举，然而全球化带来的人口流动让彻底的隔离措施成为不可能。面对日益复杂的公共问题，应对之策总是要比问题的传播扩大落后几步，怎么办？

在《建设一个公开透明和可问责的服务型政府》（后台回复关键字“服务型政府”可读）一文中，吴先生提出，我们应该填补“社群缺位”，提升社群自组织能力，让发育良好的市民社会和社群组织，能够起到与政府工作良性互动的作用。

截至2019年第三季度，全国各级社会组织84万余家。在当前全国性的疫情面前，发挥好社会组织作用，也可以为抗疫增添一支重要的力量。本文作者、清华NGO研究所副所长贾西津提出，要想发挥社会组织作用，一定要先认识清楚社会组织究竟是做什么的。

“政府只要对社会组织的参与持开放态度，财政资源和捐赠资源本可以各就其位，形成互补。如果政府在其中搭建平台作用，信息共享、各方协调，同样可以形成强大的资源动员和应对突发事件的秩序。但是如果将捐赠资源纳入财政配置机制，其作用就只是节省了一点财政成本，其实大大削减了社会组织可能发挥的作用。”

"

社会组织是“花钱”的机制，而不是“募钱”的机制

为什么要发展社会组织？如果把它看做财政资源的一种补充，那么，假如财政资源足够充足，可以覆盖各方面公共服务供给，是不是就不需要社会组织了呢？那我们为什么不通过多收一点税来实现这个功能呢？

所以需要认知社会组织是什么。社会组织是一种不同于行政体制的志愿机制。行政体制的特点是强制性、统一性、官僚性，而社会组织恰恰是多元、灵活、及时、直接、细化的。由于是不同的作用机制，所以社会组织是与行政体制不同的另一种资源配置方式。

社会捐赠是社会组织的一种重要资源来源。社会组织向社会募集物资，就像政府收取税收一样，是为了实现其目标所需要的资源保障。募捐和接受捐赠不是社会组织的存在目的。

总之，认识到社会组织是一种与行政体制不同的“花钱”的机制非常重要。这才是社会组织存在的意义所在。

社会组织为何成为政府筹集社会资源的途径

1月23日，武汉市新冠肺炎防空指挥部第3号、第4号通告，开通社会捐赠，受捐主体是市红十字会和市慈善总会。

民政部1月26日发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，倡导各级慈善组织发挥自身优势、动员社会力量。但公告却规定，慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由省、市两级的红十字会、慈善总会等5家组织接收，除定向捐赠外，原则上服从省、市新冠状肺炎防控指挥部的统一调配。

《中国社会报》2月10日报道，武汉市慈善总会于1月27日起已将接收的社会捐款分4批、累计27亿元上缴市财政。2月12日武汉市慈善总会发表声明称是误读，捐赠款由市新冠肺炎疫情防控指挥部设定专户，统一规划引导使用。从其社会捐款使用公告中，可以看到善款的主要流向包括了市城建局（医院建设）、各区防控指挥部、各医院、治疗点等。

此前，湖北省和武汉市红十字会对于物资分发问题均表示“我们只是收，我们没有分配权”。

2008年汶川地震救灾的社会捐赠，研究评估显示约80%流入了政府财政。2010年玉树地震救灾，募得款项也被要求汇缴到青海的民政厅及慈善会和红会，由政府按灾后重建规划统一使用。

可见，将社会组织作为政府募集社会资源、补充财政专项的途径，是一直有的惯性思维和做法。

事实上，中国社会组织自1980年代发生以来，政府办社会组织，用于解决体制内的职能转型、人员分流、社会服务资金短缺等问题，就是中国社会组织设立的一条主要路径。在2004年以前，基金会基本就是政府设立，向社会募集资源，补充政府的社会公共服务的一种方式；直到2004年基金会管理条例出台，单设出非公募基金会的类型，才为民间资源独立办基金会打开了一扇窗户。

由于中国当前社会组织的发生路径，已经相应形成的一大批社会组织在组织目标、决策机制、功能实现等方面对政府的依附性，社会组织被作为财政资源补充的情况在日常就存在，在紧急情况下这种思路往往更突出表现出来。

社会组织是“募钱”还是“花钱”机制有什么区别？

基于前述所言，回过来看如果社会捐赠物资交由指挥部统一配置，同样是全部用于了疫情防控，有什么问题吗？

首先，从法定权利言，社会组织是独立的法人主体，它对自己的资产具有独立的法人权责。《慈善法》定义慈善组织是“开展慈善活动为宗旨的组织”，也就是慈善组织的宗旨是要去开展慈善活动的，它是慈善活动的主体。《慈善法》规定，慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动；慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算。同时可见，社会组织的三个登记条例以及组织章程都决定了其独立的法人权责。总之，慈善组织乃至更广义的社会组织，是独立的法人，享有法人的决策权，也依法要为其行为承担法人责任。

法人权责在现实中做得并不好。很多社会组织的治理结构形同虚设，实际决策权还是在其业务主管单位，也就是政府体制内，或者由于资金、人事等等关系，非正式决策机制起到主导作用。比如慈善会常常作为民政部门的社会窗口，红十字会由于依据《红十字会法》享有政府拨款，并有协助政府的职责，与国家行为和政府的关系更为密切，绝大多数全国性和省级的组织也都有比较强的行政纽带。不过政社模糊不清是历史遗留，而不是发展方向，那么在这种事实的模糊状态下，向进一步混为一体的方向变化，显然是需要理论警惕的。

第二，在突发事件应对领域，社会组织作为政府筹集资源的路径，还是依法独立开展其宗旨活动，是更好、更有利效果的？简单说，同样数量的资源，政府使用和社会组织使用，是不是等同的？

这又回到政府与社会组织的花钱机制。税，是全民的、强制性的，相应地，税收相对应的公共服务是托底的、全面的，落实到具体的行政执行机制上又是统一决策、分配的，由政府体系来执行的，即使财政专项资金运作机制也是如此。而社会组织没有这些限制，它们可以是定点的、定向的、由各个不同的主体多元选择的。

比如武汉市红十字会公布的社会捐赠使用情况中，截至2月8日，由市新型肺炎防控指挥部统一调配使用的非定向捐赠约24.5亿（其中市红十字会6.5亿元，市慈善总会18亿），拨付方向是医院6.8亿，治疗点6.9亿，各区防控指挥部9.7亿，雷神山医院建设1.1亿。市慈善总会的公告显示类似的使用方向，只是还有更多用于火神山和雷神山医院建设的投入，如有2笔“新建传染病医院（2个）”和1笔“市城建局（火神山、雷神山医院建设项目）”就共拨付12个亿。

在社会捐赠的医疗物资发放上，市红十字会1月24日发布第一次接受捐赠物资公告，1月30日有第一批发放物资公告，2月7日开始有批量发放口罩和防护服等核心防护物资，以2月8日-13日公布的数据为例，我们选取武汉市协和医院和金银潭医院，及协和两个园区所在的江汉区和蔡甸区，将发放口罩与防护服的数量汇总（4个以“箱”记的口罩没有详数除外），约数如下：

武汉协和医院及其西院区共口罩2.82万只，防护服800套；金银潭医院口罩1.54万只，防护服1750套。江汉区指挥部口罩1.32万只、防护服850套，卫健局口罩500只、防护服270件，蔡甸区指挥部口罩14.69万只、防护服4270套，卫健局口罩5500只、防护服2800套。在市级还可以看到市卫健委防护服4400套，市指挥部口罩7.9万只。
在上述口罩中，标明“医用防护口罩”的2230只，和标明“医用外科口罩”的7.24万只，全部在政府系统，而医院“一次性医用口罩”比例大，协和医院本院的1万只口罩只有防尘口罩和民用KN95防护口罩。
有网友统计了2月11日单日的N95和医用口罩的发放，一线医院占19.47%，指挥部和其他机构占80.53%。“武汉发布”的官方微博很快予以回应，分配到政府部门的物资还要进行二次分配。

无论如何，都可以看到财政或纳入财政决策的资源配置的特点，一是配置方向较单一集中，比如24.5亿划拨一半新建两个医院；二是配置方式经由行政层级，比如一笔物资拨划其实只到达下一级政府的财政账户；三是终端受益者隐藏，由于是整体拨付、链条间接、多重配置权起作用，所以受捐物资和终端受益之间无法直接匹配，即便及时发布受捐和发放两方面信息，仍然是不能形成社会监督的。

相比而言，社会组织自己“花钱”，一般是先有项目设计，依据项目募款、执行。《慈善法》要求，慈善组织开展公开募捐，应当制定募捐方案，后者包括募捐目的、起止时间和地域、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产处理等一系列信息；同时，慈善组织在募捐后应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。这里的项目实施情况，就是如何“花钱”的情况，或者说募捐方案的执行，受益人显然是公益慈善项目最重要的目的。

同时，社会组织是多元主体，每个组织有自己的项目、决策、执行，所以它们的资源配置特点，也是非集中的、多种多样的，无层级的、直指受益者的，披露的信息是收捐与执行可以对应的。

所以可以看到，财政资源配置有集中性，比如在危机应对中的财政专项资金，专款专用，“集中力量办事”，还要顾及各方面的公平性；而社会资源，恰在于不用面面俱到、全面覆盖，所以可以定点冲关。比如，由自治的社会机制“花钱”，最符合激励的做法可能是，最优质的医用口罩和防护服首先供给一线医院，然后会顾及那些社区工作者、快递服务、入户志愿者等基层的人群接触服务者，以及捐助者关心的议题。

财政配置资源和志愿机制配置资源，如同人的两条腿走路，这两个机制都有效作用，才能配合形成治理效果；假如把两条腿放进一个裤腿里，其实是消除了一种机制，仅靠加强肌肉的力量是得不偿失的。

当然，社会组织分散“花钱”面对一个最大的挑战是如何彼此协调，以及保证质量？会不会混乱无章，或者“撑死”某个医院、其他都“饿死”？现实中确实存在“眼球效应”，但是一方面，这种关注力偏颇与行政分配时的“报批”-决策偏颇，并不必然更加无效；另一方面，有各种协调机制可以应对这个问题，特别是在互联网技术的条件下，分散行动更容易形成秩序。

比如从1月23日武汉“封城”以来，可观察到的社会组织自发行动来看，呈现几个特点：

第一，反应快，在“封城”当天武汉各大医院纷纷直接向社会发出求助信息，一些企业家组织、基金会、校友会，还有企业和个人通过互联网、微信圈，就开始在问询、想办法筹集资源。
第二，社会组织平时的资源动员和运作能力表现出来，内部很快就新议题形成分工，医护需求、物资来源、规格要求、募捐捐赠、运输途径、物流信息、落地组织、海外报关、最后一公里……初始情况不清、信息混乱，真真假假忙乱，但信息的识别和分工负责、合作链接，很快出现，诸如人员分工、微信分群、任务归类、表格制作、责任对接、平台共享等，都是在随时彼此同步。从“人肉”运输到包机，从院长直接拉货到快递给医务人员，从私车联盟到全国医师网络咨询平台，以及境外NGO、海外华人社团的强大资源调动能力，都体现了社会组织行动的特点。
第三，互联网技术使得分散反应的协调机制变得更加现实可行。比如分散的医院需求和分散的资源对接的问题，通过网络动态表、技术数据，可以形成较好的信息共享平台。数据的及时更新和公开，给多元社会组织的平行行动提供了条件。

政府只要对社会组织的参与持开放态度，财政资源和捐赠资源本可以各就其位，形成互补。如果政府在其中搭建平台作用，信息共享、各方协调，同样可以形成强大的资源动员和应对突发事件的秩序。但是如果将捐赠资源纳入财政配置机制，其作用就只是节省了一点财政成本，其实大大削减了社会组织可能发挥的作用。

重视社会组织的“花钱”机制，发挥社会组织作用

2月14日，民政部再次发文《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》，指引慈善组织、红十字会依法依规开展募捐活动。

其中规定，慈善组织、红十字会在各地联防联控机制统一领导和部署下，根据疫情防控工作的实际需要，充分尊重和体现捐赠人的意愿，合理分配使用捐赠款物。其接收的定向捐赠物资，按捐赠人意愿委托送达或由捐赠人直接送达最终使用单位；对于可以直接送达最终使用单位的非定向捐赠物资，由慈善组织、红十字会协调捐赠人直接送达最终使用单位或指定地点。

这一指引明确了慈善组织及红十字会在接受捐赠、分配使用捐赠款物上的主体地位，强调了其依法依规地独立开展活动，并尊重捐赠人意愿，实现最终受益人目标。这一《指引》可以视为对“统一接受”指令的替代，更多体现了对社会组织运作规律的尊重。

依法依规、法人独立运作、尊重捐赠人、以最终受益为目标，这几个原则也适合于社会组织的日常运作。在这样的原则之下，通过互联网等技术的充分发掘，社会组织可以与政府形成良好的治理协力。

认识到社会组织是“花钱”的机制，而不是“募钱”的机制，才能真正看到社会组织的治理绩效。

【深一度思考】

---

---

---