《中国土地制度》系列直播课之八“中国土地储备制度的转型发展”

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10月26日上午10:30，《中国土地制度》慕课平台第8次直播课——“中国土地储备制度的转型发展”顺利开讲。本次课程由浙江大学谭荣教授和中央财经大学政府管理学院柴铎副教授共同讲授。

土地储备制度作为我国土地市场制度体系中一项重要且基础的制度，新时期不仅要探索治理机制和融资模式的创新，还要能够推动土地资源开发利用和保护的协同发展。本次讲座的目的就是阐述“土地储备是什么——为什么要建立土地储备制度——怎么运行——面临什么困境？——未来需要发挥什么功能？——如何解决实践中面临的困难”。

本次直播课，两位老师按照以下内容展开了详细的论述。

(1) 我国土地储备的发展历程

(2) 土地储备治理体系的现状

(3) 土地储备面临的困难

(4) 土地储备转型升级的诉求

(5) 新时期土地储备的功能定位

(6) 土地储备的模式演化及资产功能

(7) 土地储备制度未来展望

他们的核心观点有：

“2016至2018年，财综4号文、《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理办法》出台，分别对土地储备机构、业务和资金管理等方面做出了规范，开启土地储备重大转型期。2022年印发的《自然资源部办公厅关于升级土地储备监测监管系统的通知》对于土地储备的范围、机构等进行了全新的界定。”

“土地储备面临的困难有：土地制度改革提高了土地收储难度和成本；经济发展和城镇化阶段转换提高了土地储备风险管理难度；土地储备资金来源渠道狭窄与收储成本上升的矛盾；保障土地收入与降低用地成本的矛盾并存。”

“近年来，土地储备有了许多应用场景的拓展：一是作为落实全民所有自然资源资产所有者职责：通过收储来主张所有、合理保护、利用资产；二是落实国土空间规划：通过收储来调节土地产权关系和利益关系；三是服务生态产品价值实现；四是支撑供给侧结构性改革；五是推动乡村振兴、实现共同富裕的价值通道；六是保障国家战略需求的资源基础。”

“我国土地储备模式的变化伴随着功能的调整，两者相互依赖、相互影响。如，实践中出现了从以单一项目为单元向成片项目为单元的储备模式变化；从正式注册的储备机构自主做地向储备机构与各类做地主体合作做地的模式变化；从只以经营性用地为收储范畴向全地类为收储范畴的模式变化；从以直接的经济收益为主向以经济、社会和生态价值并重的模式变化等。这些模式的变化，都与土地储备所服务的经济社会目标变化有关。”

“土地储备能够服务于经济社会发展，本质上是土地的资产功能在发挥作用。土地资产功能的实现并不仅仅是土地经济收益的最大化，而是要通过土地资产来更好地支撑经济社会目标的实现。总体上看，选择土地储备模式与发挥土地资产功能是紧密相关的。土地储备的资产功能是指地方政府依托土地资产增值及收益分配来形成激励机制，推动土地（再）开发、储备和供应各环节不同主体的合作，降低合作过程中的交易成本和制度成本，从而更好地实现相应的经济社会目标。换句话说，土地储备模式的选择，体现了地方政府如何用土地资产的经济收益来换取发展时间和空间，换取社会效益和生态效益。”

“公有制背景下的土地资产是政府调控经济社会发展的重要工具。但如何用好这个工具，需要关注三个方面的内容。一是如何做大土地资产。土地资源的资产化离不开有效的市场和有为的政府。土地储备模式的选择会影响到市场和政府的作用，进而影响土地资产市场价值的大小。二是如何分配好土地资产。这个分配不仅是指不同利益主体之间的分配，还涉及提前或延后、集聚或分散等在时间和空间上的分配。三是如何降低“做大”和“分配”过程中的制度成本和交易成本等。”

“社会资本部分介入的借贷/委托模式下。典型思路包括两类：一是政府通过信贷方式向社会融资，自己组织实施土地储备。在政府的资产负债表上，投入的资本是政府利率既定的负债。也就是类似土地储备抵押贷款。二是政府运用自有资金，委托社会机构开展土地储备。此时，管理、劳动则属于政府和社会机构共同投入，在政府的资产负债表中也属于负债。”

直播视频回放（上）

直播视频回放（下）

《中国土地制度》慕课的直播课逐渐成为一种交流平台，把土地制度的相关热点议题作为交流话题，每次邀请一位专家与谭荣教授共同讲解和讨论，并与现场或线上的同学互动。系列直播课一以贯之地遵循着一个逻辑：将议题放在中国经济社会发展的全局中，放在中国特有资源国情下，放在中国制度改革进程中去解读，致力于让在校大学生能够更好地理解书本知识，并扩展观察实践的视角；同时，也期望能够帮助实践从业者建构或提升用理论分析实际问题的能力。

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