【研究与探索】“党的领导入法”的价值意义与路径方法

研究与探索

       2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》(以下简称《意见》)要求立法和修法过程中应明确规定党的领导地位，在国家机构组织法和社会组织章程中载入党的领导，将党的主张和部署转为法律制度等。

　　2019年底修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》要求党和国家机关基层组织“提高政治能力，强化政治担当，强化制度执行力，推动党的主张和决策部署转化为本单位本领域的政策法规、制度措施，提升治理效能”。

　　《全国人大常委会2020年度立法工作计划》要求“通过法律推动和保障党中央的路线方针政策有效实施”。《国务院2020年立法工作计划》指出“推进党的领导入法入规，以立法推动完善党领导各项事业的具体制度”。实现“党的领导入法入规”(以下简称“党入法”)，给立法工作提出进一步要求。“党的领导”不仅要载入法律，而且应当以恰当的方式载入法律。

“党入法”的理解认识

　　“党入法”是落实党的政治建设的重要方面。《意见》对党的领导和法律制度、对政治原则与立法业务等的关系提出了一系列要求。一直以来，在法律理论界和实务界对于是否在法律法规中规定与党有关的内容存在争议。《意见》对立法工作提出了具体要求，无论是制定法律法规、修改法律法规还是进行法律法规清理，就党对相关工作的领导地位、就贯彻党的领导主张和重大决策部署而言，都应旗帜鲜明地规定在法律法规中。

　　“党入法”是建设社会主义法治的重要保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”。栗战书委员长指出政治属性是立法工作的第一属性。将“党的领导”载入法律法规，是保证法治建设“社会主义”特质的关键因素。

　　“党入法”是体现党在宪法法律范围内活动的要求。习近平总书记指出，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。《决定》强调，“党的领导必须依靠社会主义法治”。将党的领导载入法律法规，是将党在宪法法律范围内的活动法律制度化，通过法律规范的形式将党的领导原则法律规范化。

　　“党入法”强化党的政策主张对全民、对外的法律适用性。法律法规具有国家性和普遍性。国法与党规的适用对象不同，国法约束全体中国公民、在中国境内的外国人，甚至包括外国人在中国境外对中国国家或公民犯罪；党内法规主要约束党组织机构和党员。载有“党的领导”相关内容的、生效的法律法规，有关“党”的法律规范同样也就具有了国家性、普遍性和对全民的适用性，进而以党纪党规和国法国规，共同保证“党的领导”的广泛适用性。

“党入法”的立法实践

　　梳理现行有效的法律法规，目前大致是通过定性描述、彰显地位、权力行使等角度实现“党入法”。

　　定性描述。是指法律法规有关条款对“党的领导”和“中国共产党”的地位性质等进行直接表述。最具典型性和代表性的是宪法的序言，梳理了党带领人民奋斗的历史，确认“中国共产党”的政治合法性，明确中国特色社会主义需要继续坚持中国共产党的领导的原则。2018年宪法修订，总纲第一条增写一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以具有最高法律效力的国家根本法的形式，再次表达了中国共产党的领导地位。

　　地位彰显。有的法律法规原则概括了党的领导地位。如国防法第十九条明确指出我国的武装力量坚持中国共产党的领导；公务员法第四条、《事业单位人事管理条例》第二条、《中国人民解放军文职人员条例》第三条等人事方面的法律法规都强调了“党管干部”“党管人才”的原则等。

　　有的法律法规体现坚定思想信仰。有的是完整引述《中国共产党章程》中规定的党的指导思想，如监察法规定国家监察工作“以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”。还有的结合法律法规适用实际做个性化表达，如《西藏自治区立法条例》第三条表述为“贯彻习近平总书记治边稳藏重要战略思想”，将习近平总书记的思想与边疆工作实际相结合，表达具有地方特色。

　　有的法律法规规定坚守政治方向。如规定应“坚持党的基本路线”(《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第三条)，应当“贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”(《行政法规制定程序条例》第三条)等。

　　有的法律法规要求坚持组织领导。在法律法规中强调党组织的领导地位和战斗堡垒作用等，如民办教育促进法要求“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”。

　　权力行使。在法律法规中规定党组织听取报告的权力、批准权、重大立法事项决定权等，或者规定要建立协调机制、人事制度等与权力行使相关的机制。如党中央有对行政区划调整的听取报告权(《行政区划管理条例》第二条)；城市总体规划报党中央批准，城市总规实施中的重大事项向党中央请示报告(《北京市城乡规划条例》)；建立由社区党组织领导，居委会、业委会和物业参与的“议事协调机制”(《天津市物业管理条例》第九条)等。

“党入法”的边界限度

　　清晰认识法律的作用定位。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，党的领导是我国各领域工作的政治逻辑起点。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，这是建设社会主义法治的根本准则。立法法规定立法应“坚持中国共产党的领导”，确立了我国法律法规规章等立法活动总的原则。党的领导是初始逻辑、一级逻辑，法律法规如何表达党的领导及具体的表达方式等是第二位的、次级逻辑。因此，在法律法规文本中明确党的领导地位和党的路线方针的指导性，并非是对党的“赋权”“确权”或对“党的领导”的确认，而是对“党的领导”原则的坚决坚持、对党的领导地位在相关领域的着重强调、对党的主张路线思想方略等的“法言法语”转述。

　　立法程序体制坚持党的领导。“党入法”涉及党规国法的边界问题。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求有立法权的地方党委主要负责人对重大立法问题亲自协调。对于法律法规中涉及到与党有关的内容，如果理解方面有重大分歧，或者属于重大问题，应按《中国共产党党组工作条例》和《中国共产党重大事项请示报告条例》等的规定，履行请示报告程序，取得同级党委或上级党委的同意。《北京市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》中多处规定了“市委”“党组”等表述；北京市委多次就立法目的和依据、主要立法内容提出具体指导意见，还专门就立法中的难点问题请示中办法规局。

       依法依规立法明确立法权限。宪法和立法法划分了各层级法律规范的立法权限，党内法规确定了法律法规载入与党有关内容的立法权限。《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”，排除了法律法规的立法权，该领域属于党内法规专属立法。《中国共产党机构编制工作条例》第四条规定条例适用于“党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整”，因此编制问题也排除了国家立法。

　　清楚认识与党相关条款的特殊性。法律法规中载入的与党相关条款，既有法律属性也有政治属性，在讨论审议、监督实施等方面应有特殊理解和制度安排。如在征求意见和代表、委员审议过程中，可以对规定与党相关条款的必要性和表述等操作问题进行讨论，但党在相关领域的地位等实质问题是不具有争论性的。其次，与党相关的条款不具有行政纠纷解决、司法裁判中的可复议性或可诉性，也就是公民和法人等不能在复议和诉讼中针对与党相关条款或党组织要求复议、诉讼，党的组织机构不能成为被告。另外，在备案审查环节，目前党内法规、党的机构发文都由党内法制机构负责备案审查，未来可以考虑凡法律法规中规定了党相关内容的，负责备案审查的机构将有关条款提请党的相关机构进行审查，实行双审查制。

　　“善于”形成法律、实现党的主张。习近平总书记强调，要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施。立法技术的灵活运用是做到“善于”的有效方式，善于将“党言党语”转化为“法言法语”。如并非所有层级的法律规范都适宜规定与党相关的内容，实践中如有规定与党相关内容的必要，政府部门或组织可以通过党政联合发文的形式避免权限不足。法律只是对党的领导的转述，不能给党的组织规定义务，具体表述时稳妥的方式是以接受党领导的主体作为法律条款的主语，由“党应当加强领导”改为“应当接受党的领导”。

　　“党入法”要求所立的法载入了“党的领导”内容、实现党的主张，需要将文件语言、“党言党语”转化为“法言法语”，明确地体现了立法落实党的政治建设、坚持法治的社会主义属性、保证立法政治属性的要求，是立法机关“善于”将党的主张通过法定程序转化为国家意志、转化为法律法规的具体体现。“党入法”同样应坚持党的领导，立法机关应明确自身的立法权限定位，灵活运用立法技术，做好请示报告工作，通过“党入法”的立法实践，实现党纪党规和国法国规共同保证“党的领导”的绝对坚持和广泛适用。

来源：《北京人大》

作者：李振宁

责编：丁琦

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