《安泰行业评论》| 中国互联网平台的监管：动态探索，国际经验与未来思考
摘要
本文旨在研究中国互联网平台的反垄断监管问题，通过分析互联网平台监管的国际经验和中国探索，提出未来互联网平台反垄断监管的新思路。本文总结了近十年来政府对互联网企业的监管，从行业属性确定，到与传统企业实行“拉架式”区别管理，再到当前对超级平台的反垄断强监管。本文提出了对互联网平台“规模监管从宽，行为监管从严”的监管原则，分析了其背后的经济学原理，并对未来监管思路提出了相关建议。
作者介绍
1
陈宏民：上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师，行业研究院副院长、数字化平台团队负责人，上海市人民政府参事
研究方向：平台经济、产业组织理论。曾先后主持过多项国家自然科学基金、教育部哲社重大课题等项目。在《管理科学学报》等期刊发表论文一百余篇。在人民网、新华网、财新网、《解放日报》、《文汇报》等知名媒体发表数十篇文章。
2
陈志洪：上海交通大学安泰经济与管理学院副教授，行业研究院数字化平台团队成员。
研究方向：产业组织理论、企业竞争策略。3
杨云鹏：上海交通大学安泰经济与管理学院助理研究员，行业研究院数字化平台团队成员。
研究方向：数字平台模式创新中国的互联网经济经过二十多年的蓬勃发展，已经取得了举世瞩目的成就。但随着互联网领域在经济社会中全方位的扩展，互联网平台呈现快速、多领域跨界的发展态势，并逐渐出现了互联网超级平台滥用市场支配地位、限制自由竞争等阻碍市场健康发展、影响消费者权益的一系列突出问题，且这些问题愈演愈烈。
一、中国互联网领域的快速发展
继门户网站和电商之后，餐饮、传媒、出行、社交、金融、医疗、物流等领域先后迈向平台化，中国正式进入平台经济时代。所谓“平台经济时代”，应该有如下两个特征：一是在越来越多的行业出现平台型企业；二是平台型企业在行业中发挥着越来越重要的作用。
1）互联网平台深入各个传统领域
1994—2002年间，中国互联网处于探索期，早期在商业领域主要表现为门户网站和搜索引擎等形态。2003年非典疫情过后，中国互联网从探索期发展到成长期，先是淘宝、京东相继上线，电商成为一道靓丽的风景线，随之资本市场全力推动，互联网企业先后进入餐饮、传媒、出行、社交、金融、医疗、物流等领域。2009年移动互联网兴起并爆发之后，中国互联网进入快速发展期，互联网企业在传统行业迅速扩张，头部企业涌现，并通过进一步融资实现持续扩张。2010年团购网站兴起，团购成为城市一族最潮的消费和生活方式，门户网站为首的互联网巨头相继进入网络团购领域，大型门户和社区、大型新闻媒介集团、电信运营商、银行等都纷纷利用自身资源优势，开展团购服务。
2012年微信朋友圈和今日头条上线，同年天猫与淘宝的日总销售额创造了历史。2013年余额宝上线，2014年打车软件上线，同年中国手机网民规模首次超过PC段网民规模。2016年互联网直播、网红等热词“风靡全国”，同年知识付费崛起。2020年中国短视频用户规模达8.8亿人，首次超越了网购用户8.12亿人的规模、游戏用户5.09亿人的规模。
2）互联网用户规模持续增长
中国互联网络信息中心（CNNIC）从1997年开始发布《中国互联网络发展状况统计报告》。《报告》显示，截至2002年12月，中国网民规模突破5000万人；截至2009年12月，中国网民规模突破3.8亿人；截至2014年12月，中国网民规模突破6.49亿人，手机网民规模突破5.5亿人，首次超过PC端网民规模；截至2021年12月，中国网民规模达10.32亿人，较2020年12月增长约0.43亿人，互联网普及率达73.0%。3）互联网企业的规模和体量不断壮大
截至2020年底，中国市场价值超10亿美元的平台企业达197家，价值规模达3.5万亿美元，较2019年增加23家，比2015年增加133家，以平均每年新增超26家的速度快速扩张。从中国平台企业的价值规模来看，2015—2020年，中国超过10亿美元的平台企业价值由7702亿美元增长到35043亿美元，年复合增长率达35.4%，并呈现中型平台规模不断扩张且加速成长为大型平台的趋势。1）互联网平台的市场影响力和垄断态势
拥有海量用户、供应商和数据流量：大型平台不仅是一个规模巨大的企业，还是巨量交易场所和联结广泛的基础设施提供者。与此同时，头部互联网平台利用其所积累的大数据优势迅速形成先发优势，易形成市场垄断地位和滥用支配地位的行为。
2）中国互联网领域的反垄断监管探索
反垄断监管的第一步是对互联网企业的行业属性的界定，因为企业监管通常是以行业属性及其相关市场属性来执行的。强调互联网应用型企业必须隶属于所服务的行业，既是为了让这些互联网企业更好地发展，且能够更好地融入相关行业，也是为了促使政府有效加强和改善对这些互联网企业的市场监管，从而避免灰色地带，降低行业风险。2015年下半年开始，政府频繁出台一系列行业监管的指导意见，首次明确了众多互联网应用企业的行业属性。互联网监管的第二步是对同一个行业中的互联网企业和传统企业实行分类管理。初期的监管通常采用了我们所称的“拉架式规范”的方式，即在行业中划出一个细分市场，供新进入的互联网企业运营——这种细分市场的划分是监管当局在寻求“鼓励创新”与“规范发展”之间的平衡。但由于各个行业构造的细分市场壁垒很快被技术创新和商业模式创新所突破，这种平衡很快就被打破，互联网的反垄断面临着新的挑战。
三、互联网企业反垄断监管的理论思考
1）规模监管从宽
2）行为监管从严
所谓“行为”主要指的是“滥用市场支配地位”所造成的遏制市场有序竞争，损害其他市场主体的垄断行为。第一，那些拥有市场支配地位的互联网平台可能在自己的市场内滥用支配地位。第二，巨型互联网平台还擅长将其市场支配地位向其他领域延伸。第三，巨型互联网平台可能运用强大的数据资源优势实现不公平竞争。
四、未来互联网平台监管的趋向
互联网平台监管的基本思路应该从两方面入手。一是平衡好“大规模”与“坏行为”，即以遏制“坏行为”为主要目标；当监管手段一时难以遏制平台的“坏行为”时，才退而求其次，去限制平台的大规模。二是平衡好“用户好体验”和“平台坏行为”的关系。
1）微观层面对互联网平台的反垄断监管
对平台规模扩张的约束适度从宽：比如对经营者集中的限制适度放松，对违规的惩罚不必趋严。
面对平台滥用市场支配地位的“创新型”行为要创新监管手段：比如限制平台自营范围和搜索盈利范围以维护其中立性；再比如规范平台对行为数据的使用权限以保护用户权益；又比如拆分一些关联性平台的股权结构，以维护多平台联合形成的商业生态系统更加公平等。
动态平衡对规模和行为的监管力度：未来目标仍应该是加强和改善对垄断行为的监管，届时应适当减弱对规模的监管。
2）宏观层面对互联网平台的反垄断监管
行业规模：当互联网平台在该行业中所发挥的作用还不大时，应以扶持为主；要依托平台促进数字经济在该行业的快速发展，以及在该行业的转型升级。当互联网平台在该行业的作用已经足够大，而且个别平台的规模和行为也严重制约行业竞争时，政府才应该采取严格监管。
行业属性：从整个经济社会发展的视角考察，不仅要考虑互联网平台对所在行业的影响，还要考虑该行业在整个经济社会发展中的作用。面对那些带有公共品性质的服务平台，对其监管需要有新的思路，从社会资源配置到股权结构设置都需要借鉴社会基础设施的建设原则来进行。
总之，互联网平台的反垄断监管要追求一种动态平衡。一是要在创新与规范之间找平衡。平台的创新带来新的用户体验，形成新的商业生态，从而快速成长；但同时也不断创造出新的监管灰色地带，需要监管当局去调整、去改善。二是在效率与安全之间找平衡。新的平台模式往往能提升效率，但是也带来了资金和信息等方面的安全隐患。
整理 | 谢天
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