地方债置换隐性债务，建制县试点有哪些？

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摘 要   

早在2019年2月20日，湖南省就提出积极争取中央政府债务限额化解隐性债务。但直到2019年12月24日，21世纪经济报道后，市场才广泛知道有湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点，可以用地方债置换部分隐性债务。

除2019年提到的6个省份之外，我们发现2020年以来其他省份也在积极争取纳入建制县隐性债务化解试点（例如四川、宁夏），试点范围可能有所扩大。

那么如何才能申请成为建制县隐性债务化解试点？从部分省份披露的信息来看，首先省内要筛选出来上报的建制县，然后再到财政部答辩，答辩通过后才能成功进入试点。在此期间，需要制定出财政部认可的隐性债务化解方案。

我们通过人工查找湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃下属建制县的2019年财政预决算报告、政府工作报告，不完全统计出35个建制县纳入了隐性债务化解试点。湖南和辽宁分别有9个，内蒙古有8个，贵州有5个，云南有3个、甘肃有1个。此外，江苏镇江市的丹阳市和丹徒区在2019年财政决算报告中明确提到，有用置换债券偿还隐性债务，但没有提到纳入试点县。

通过观察这些建制县的财政债务数据可以发现，财力普遍较弱，且债务负担较重。超半数建制县一般公共预算收入及政府性基金收入均小于15亿。并且，债务率（（地方政府债务余额+发债城投有息债务）/（一般公共预算收入+政府性基金收入））普遍较高，有五成超过400%。

更进一步，我们梳理了试点县内的城投名单，可以发现大部分资质较弱。试点县内有存量债的城投平台为26家，加上江苏丹阳市和丹徒区的4家城投，合计有30家。主体评级以低等级为主，AA和AA-分别有18家和8家。并且，隐含评级以AA-及以下为主，占比83%。从余额加权平均估值来看，除宁乡市城市建设投资集团和镇江市丹徒区建设投资有限公司在5%以下外，其余城投均在5.5%（含）以上的较高水平。

核心假设风险。试点县隐性债务置换不及预期。

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2020年建制县隐性债务化解试点范围可能扩大

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早在2019年2月20日，湖南省就提出积极争取政府债化解隐性债务。2019年2月20日，湖南财政厅官网发文《蹄疾步稳，迈入奋斗的春天》，其中提出“积极争取中央政府债务限额化解隐性债务，组织部分县市制定完善申报方案，帮助平滑缓释债务风险”。但直到2019年12月24日，21世纪经济报道后，市场才广泛知道有湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点，可以用地方债置换部分隐性债务。

那么如何才能申请成为建制县隐性债务化解试点？从部分省份披露的信息来看，首先省内要筛选出来上报的建制县，然后再到财政部答辩，答辩通过后才能成功进入试点。在此期间，需要制定出财政部认可的隐性债务化解方案。2019年7月17日，《铜仁市人民政府关于市二届人大三次会议第12号建议的答复》中提到，“按省政府的有关要求，松桃县在全省PK中胜出，省政府已将松桃、独山等10个县申报纳入财政部试点县名单。贵州等5省作为全国试点即将在财政部进行终结PK，松桃县已纳入财政部试点县名单，并争取到债券资金22亿元”。

2020年8月4日，《辽宁省沈阳市法库县2020年隐性债务风险化解情况汇报》中提到，“2019年年初开始，我县向中央申请隐性债务化解试点工作，经过半年的准备，并且通过到财政部答辩，成功被财政部列入隐性债务风险化解试点县，按要求在7月底前将《法库县隐性债务化解实施方案》（细则）报财政部专员办备案批准，批准后进行发债”。

2019年全年，只有贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁、江苏、甘肃7省发行了置换债。除江苏外，其余6省均为21世纪经济报道提到的试点省份。根据Wind统计，2019年7省合计发行29只置换债，规模为1579亿元。其中，贵州、湖南发行规模均超过300亿元，分别为383亿元、366亿元。从置换债发行规模占地方债发行总规模的比重来看，贵州占比最高。2019年总共发行1346亿元地方债，其中置换债发行占比28%。其次为内蒙古，占比18%。而江苏占比最小，为5%。需要说明的是，其中可能只有部分置换债资金会用于置换隐性债务，并不一定是全部。

2020年以来，其他省份也在积极争取纳入建制县隐性债务化解试点（例如四川、宁夏），试点范围可能有所扩大。2020年7月29日，在四川省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议 上，四川省财政厅厅长称“积极争取将我省部分地区纳入建制县隐性债务化债试点”。2020年8月11日，在宁夏银川市永宁县第十八届人大常委会第三十一次会议上 ，县人大常委会主任郭雪平强调，“要抢抓建制县隐性债务风险化解试点的政策机遇”。

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2019年哪些建制县纳入了隐性债务化解试点？

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我们通过人工查找湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃下属建制县的2019年财政预决算报告、政府工作报告，不完全统计出35个建制县纳入了隐性债务化解试点。湖南和辽宁分别有9个，内蒙古有8个，贵州有5个，云南有3个、甘肃有1个。其中15个建制县有存量城投债，并集中在湖南（7个）和辽宁（4个）。

虽然新闻中没有提到江苏省含有试点县，但由于江苏省2019年也发行了置换债，因此我们对其部分区县进行了统计。可以发现，镇江市的丹阳市和丹徒区在2019年财政决算报告中明确提到，有用置换债券偿还隐性债务，但没有提到纳入试点县。

通过观察这些建制县的财政债务数据可以发现，财力普遍较弱，且债务负担较重。超半数建制县一般公共预算收入及政府性基金收入均小于15亿，仅有伊金霍洛旗、宁乡市一般公共预算收入超过50亿元。并且，这些建制县的债务率（（地方政府债务余额+发债城投有息债务）/（一般公共预算收入+政府性基金收入））普遍较高，有五成超过400%。其中，贵州的从江县和凯里市超过900%。

此外，我们还发现这些建制县中大部分2019年地方政府债务余额增加较多，主要与获取较多置换债券资金、将部分隐性债务置换为地方政府债务有关。

更进一步，我们梳理了试点县内的城投名单，可以发现大部分资质较弱。试点县内有存量债的城投平台为26家，加上江苏丹阳市和丹徒区的4家城投，合计有30家。主体评级以低等级为主，AA和AA-分别有18家和8家。并且，隐含评级以AA-及以下为主，占比83%。从余额加权平均估值来看，除宁乡市城市建设投资集团和镇江市丹徒区建设投资有限公司在5%以下外，其余城投均在5.5%（含）以上的较高水平。

风险提示：

试点县隐性债务置换不及预期。

城投解惑系列

已外发报告标题：《地方债置换隐性债务，建制县试点有哪些？》

对外发布时间：2020年12月23日报告作者：

刘   郁，SAC 执证号：S0260520010001，SFC CE No.BPM217，邮箱：[e-mail]

姜   丹，SAC 执证号：S0260520030001，邮箱：[e-mail]

黄晓曦，SAC 执证号：S0260520080006，SFC CE No.BPN094，邮箱：[e-mail]

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